Risicoberekeningen volgens voorschrift

een ritueel voor vergunningverlening

In het Nederlandse externe veiligheidsbeleid wordt de aanvaardbaarheid van omgevingsrisico’s afgewogen op grond van een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico. Daarnaast dienen veranderingen in het groepsrisico te worden verantwoord, waarbij de oriënterende waarde van het groepsrisico in de praktijk een belangrijke referentie is. In Nederland is één softwareprogramma (SAFETI-NL) met bijbehorende handleiding (Handleiding Risicoberekeningen Bevi) voorgeschreven voor de berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico bij inrichtingen. Deze voorgeschreven "rekenmethodiek Bevi" staat aan de basis van besluiten met belangrijke consequenties voor de industrie, de ruimtelijke ordening en de bescherming van burgers.

Samenvatting: 

In het Nederlandse externe veiligheidsbeleid wordt de aanvaardbaarheid van omgevingsrisico’s afgewogen op grond van een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico. Daarnaast dienen veranderingen in het groepsrisico te worden verantwoord, waarbij de oriënterende waarde van het groepsrisico in de praktijk een belangrijke referentie is. In Nederland is één softwareprogramma (SAFETI-NL) met bijbehorende handleiding (Handleiding Risicoberekeningen Bevi) voorgeschreven voor de berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico bij inrichtingen. Deze voorgeschreven "rekenmethodiek Bevi" staat aan de basis van besluiten met belangrijke consequenties voor de industrie, de ruimtelijke ordening en de bescherming van burgers.

In het voorliggende advies bespreekt de Adviesraad de bevindingen van een evaluatie van de voorgeschreven rekenmethodiek en de betekenis daarvan voor plan- en besluitvorming inzake de externe veiligheid. De evaluatie was gericht op de risicomodellering van de BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion) van LPG bij een LPG-tankstation, een incidenttype dat een belangrijke rol speelt in het externe veiligheidsbeleid. De risicomodellering van de BLEVE volgens de voorgeschreven rekenmethodiek kent een aantal ernstige tekortkomingen. Samenvattend is het volgende geconstateerd:

  • Transparantie: weliswaar is in de Handleiding Risicoberekeningen Bevi uitgelegd waar de in het softwareprogramma SAFETI-NL gehanteerde modellen voor BLEVE op stoelen, maar er kleven belangrijke nadelen aan het voorschrijven van één rekenmethodiek.
  • Verifieerbaarheid: de faalkansen blijken ten minste een orde van grootte (een factor tien) lager te liggen dan elders gebruikelijk (door eind jaren zeventig genomen beslissingen bij de start van de activiteiten op het gebied van risicoanalyse).
  • Robuustheid: deze is kunstmatig hoog door beleidsmatig parameters en coëfficiënten vast te leggen in de voorgeschreven rekenmethodiek. Daardoor wordt verhuld dat kleine variaties in aannames of uitgangspunten vaak grote afwijkingen in ruimtebeslag en in PR en GR tot gevolg hebben. De voorschriften in de Handleiding Risicoberekeningen Bevi verhullen zo de grote spreiding van mogelijke uitkomsten van de berekeningen.
  • Validiteit, correctheid: de in de gebeurtenissenboom beschreven ongevalscenario’s voor de BLEVE van LPG zijn in fysisch-chemische zin niet goed gemodelleerd. Ook worden menselijke fouten en dergelijke genegeerd in de risicoberekeningen.
  • Validiteit, veiligheidsrelevantie: met de rekenmethodiek kunnen niet of nauwelijks inzichten worden opgedaan waarmee de veiligheid kan worden verhoogd. Met het voorgeschreven QRA-instrumentarium is het vrijwel onmogelijk om inzichten op te doen die van belang zijn voor de afweging van veiligheidsverhogende maatregelen.

De AGS concludeert dat de voorgeschreven rekenmethodiek geen getrouw beeld geeft van de veiligheid en de mogelijkheden die te verhogen en ontoereikend is voor besluitvorming gericht op bescherming van burgers tegen de risico's die gepaard gaan met de productie, gebruik en opslag van gevaarlijke stoffen. Eenzelfde constatering heeft de Adviesraad eerder gedaan ten aanzien van de voorgeschreven rekenmethodiek voor de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen (AGS, 2006). Deze laatste methodiek vormt nu evenwel de grondslag voor besluitvorming ten aanzien van de basisnetten spoor, weg en water.

De oplossing kan volgens de Adviesraad niet worden gevonden in de hoek van de rekentechniek alleen. Het verhogen van de veiligheidsrelevantie van de rekenmethodiek vereist een uitbreiding van het aantal dimensies van de uitkomsten van risicoberekeningen om terugkoppeling naar de praktijk mogelijk te maken. De Adviesraad beveelt aan om op korte termijn, naast de uitkomsten van de rekenmethodiek, aanvullende, veiligheidsrelevante informatie in plan- en besluitvormingsprocessen in te brengen. Daarnaast acht de Adviesraad op (middel)lange termijn een verstrekkender hervorming van de Nederlandse QRA-praktijk nodig (QRA = Quantitative Risk Analysis). De AGS noemt hiervoor een aantal aanknopingspunten in besluitvormingsprocedures in andere EU-lidstaten, die eveneens invulling hebben gegeven aan de Seveso-II richtlijn. In een volgend advies wil de AGS ingaan op de mogelijkheden voor aanpassing van de Nederlandse QRA-praktijk.

Tenslotte wordt in dit advies aandacht gevraagd voor een strikte scheiding van enerzijds beleid en anderzijds onderzoek en ontwikkeling op het gebied van kwantitatieve risicoanalyse. De huidige verwevenheid leidt op onderdelen tot voorstellingen van zaken die weinig relatie hebben met de werkelijkheid. De Adviesraad beveelt dan ook aan om te voorzien in een onderzoeks- en ontwikkeltraject, waarvan de resultaten periodiek (bijvoorbeeld elke vijf jaar) worden gebruikt om de voorgeschreven rekenmethodiek te evalueren op basis van nieuwe inzichten en praktijkervaring. De benodigde kennis moet niet alleen worden ontwikkeld, maar ook vastgehouden.