Risicobeleid en rampenbestrijding

Op weg naar meer samenhang

Eind mei 2007 heeft de Minister van VROM, mede namens de Ministers van BZK en VenW, de AGS gevraagd een advies uit te brengen over de verantwoording van het groepsrisico voor ongevallen en rampen met gevaarlijke stoffen. Het bevoegd gezag (gemeenten en provincies) wordt geadviseerd vanuit zowel het ruimtelijke ordeningsen milieubeleid als vanuit het rampenbestrijdings- en hulpverleningsbeleid. Deze adviezen lijken soms echter in strijd met elkaar.

Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de hulpverlening een effectbenadering hanteert, die niet overeenkomt met de risicobenadering van het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid. Het grootste verschil tussen de effectbenadering van de hulpverlening en de risicobenadering is dat de hulpverlening vanuit haar eigen verantwoordelijkheid vooral geïnteresseerd is in het totaal aantal gewonden dat bij ongevallen met gevaarlijke stoffen kan ontstaan, zonder de kans op zo’n ongeval in ogenschouw te nemen. Bij het vaststellen van het groepsrisico wordt in het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid alleen de kans op een x-tal doden uitgerekend, worden andere gevolgen zoals gewonden en materiële schade niet meegenomen en wordt er alleen rekening gehouden met omwonenden. Een andere belangrijke oorzaak van de spanning tussen de twee benaderingen is dat de regionale hulpverlening aangeeft in een worst case scenario niet in staat te zijn de omvang van een ramp of ongeval te beperken of te bestrijden.

Samenvatting: 

Eind mei 2007 heeft de Minister van VROM, mede namens de Ministers van BZK en VenW, de AGS gevraagd een advies uit te brengen over de verantwoording van het groepsrisico voor ongevallen en rampen met gevaarlijke stoffen. Het bevoegd gezag (gemeenten en provincies) wordt geadviseerd vanuit zowel het ruimtelijke ordeningsen milieubeleid als vanuit het rampenbestrijdings- en hulpverleningsbeleid. Deze adviezen lijken soms echter in strijd met elkaar.

Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de hulpverlening een effectbenadering hanteert, die niet overeenkomt met de risicobenadering van het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid. Het grootste verschil tussen de effectbenadering van de hulpverlening en de risicobenadering is dat de hulpverlening vanuit haar eigen verantwoordelijkheid vooral geïnteresseerd is in het totaal aantal gewonden dat bij ongevallen met gevaarlijke stoffen kan ontstaan, zonder de kans op zo’n ongeval in ogenschouw te nemen. Bij het vaststellen van het groepsrisico wordt in het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid alleen de kans op een x-tal doden uitgerekend, worden andere gevolgen zoals gewonden en materiële schade niet meegenomen en wordt er alleen rekening gehouden met omwonenden. Een andere belangrijke oorzaak van de spanning tussen de twee benaderingen is dat de regionale hulpverlening aangeeft in een worst case scenario niet in staat te zijn de omvang van een ramp of ongeval te beperken of te bestrijden.

De AGS is van mening dat een risicobenadering, zoals die wordt gehanteerd binnen het vigerende ruimtelijke ordenings- en milieubeleid, de basis moet zijn voor het toestaan dan wel verbieden van bepaalde activiteiten met gevaarlijke stoffen of ontwikkelingen in de nabijheid van inrichtingen of transportassen. De AGS is echter ook van mening dat advisering door de regionale brandweer een belangrijke aanvulling kan zijn op het geldende risicobeleid, door bijvoorbeeld advies uit te brengen over mogelijk te nemen (kosten)effectieve veiligheidsmaatregelen om de kans op gewonden en materiële schade te beperken.

De AGS stelt vast dat het de hulpverlening ten eerste ontbreekt aan een geschikt kader of stappenplan om richting te geven aan de inhoud van de brandweeradviezen. Daarnaast ontbreekt een systematiek om mogelijke veiligheidsmaatregelen te identificeren en op waarde te schatten. De AGS beveelt de hulpverlening dan ook aan om samen met BZK, VROM en VenW dit kader en het benodigde instrumentarium te ontwikkelen.

Wat betreft het basisniveau van de hulpverlening komt de AGS tot de conclusie dat in iedere veiligheidsregio ongevallen kunnen gebeuren waarbij de regionaal beschikbare en inzetbare hulpverleningscapaciteit ontoereikend is. Het vergroten van de regionale hulpverleningscapaciteit om te voldoen aan de maximale potentiële hulpvraag bij ongevallen met gevaarlijke stoffen lijkt uit welvaartseconomisch standpunt niet zinvol. De AGS is van mening dat een overschrijding van de regionaal inzetbare capaciteit op zich toelaatbaar zou moeten zijn, mits de overschrijdingsfrequentie maar klein genoeg is en bijstand vanuit andere regio’s mogelijk is. Op grond van een conceptuele analyse en een welvaartseconomische benadering adviseert de AGS om op termijn voor Nederland een toelaatbare overschrijdingsfrequentie vast te stellen als aanvulling op de bestaande voor de zorgnormen.

Op grond van de conclusies doet de AGS de volgende zeven aanbevelingen.

Op organisatorisch vlak

  1. Stimuleer in een zo vroeg mogelijk stadium samenwerking tussen de verschillende adviserende diensten.
  2. Onderzoek wat de kwaliteit van de samenwerking is tussen veiligheidsregio’s in de voorbereiding op ongevallen met gevaarlijke stoffen.
  3. Onderzoek of het zinvol is sommige veiligheidsregio’s de krachten te laten bundelen voor (advisering over) de beheersing en bestrijding van zware ongevallen en rampen.

Op methodologisch vlak

Met betrekking tot het basisniveau van hulpverlening

  1. Stel – naast de bestaande zorgnormen voor dagelijkse hulpverlening – voor Nederland één toelaatbare overschrijdingsfrequentie van de regionale hulpverleningscapaciteit vast. Daaraan voorafgaand is nader onderzoek nodig om inzicht te krijgen in de gecumuleerde risicoprofielen in veiligheidsregio’s en in de kosten en baten van hulpverleningseenheden.

Met betrekking tot de advisering door de hulpverlening

  1. Ontwikkel samen met betrokken partijen een kader of stappenplan voor de inhoud van de brandweeradviezen.
  2. Ontwikkel een instrumentarium voor systematische identificatie van maatregelen ter beperking van de kans op gewonden, bijvoorbeeld een standaard systematiek voor scenarioanalyse.
  3. Ontwikkel een instrumentarium om de veiligheidswinst van geïdentificeerde maatregelen af te wegen tegen de kosten van deze maatregelen.