Ontplofbare stoffen

Op weg naar integrale ketenveiligheid

Een van de richtlijnen van de in 2004 opgeheven Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen was CPR 7 ‘De bewaring van springstoffen en ontstekingsmiddelen’, die in 1999 als ontoereikend is ingetrokken. Deze richtlijn uit 1983 bevatte eisen aan opslag van springstof bij bedrijven en overheidsinstellingen, met uitzondering van die van het ministerie van Defensie.

In het werkprogramma van de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen is gevraagd te bezien in hoeverre over een nieuwe richtlijn kan worden geadviseerd. In de oriëntatiefase stuitte de voor die taak opgerichte commissie Ontplofbare Stoffen en Artikelen op de al door de commissie Oosting voor vuurwerk gesignaleerde grote verbrokkeling van wet- en regelgeving die de toegankelijkheid en duidelijkheid hindert en de sector isoleert.
Voorts signaleerde de commissie dat deze tekortkomingen ook voor andere categorieën ontplofbare stoffen en artikelen bestaan. Besloten werd daarom het gebied integraal te beschouwen (vandaar de term ontplofbare stoffen en artikelen) en de bewaring van springstoffen (de oude CPR 7) als aspect daarvan mee te nemen.

Een van de richtlijnen van de in 2004 opgeheven Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen was CPR 7 ‘De bewaring van springstoffen en ontstekingsmiddelen’, die in 1999 als ontoereikend is ingetrokken. Deze richtlijn uit 1983 bevatte eisen aan opslag van springstof bij bedrijven en overheidsinstellingen, met uitzondering van die van het ministerie van Defensie.

In het werkprogramma van de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen is gevraagd te bezien in hoeverre over een nieuwe richtlijn kan worden geadviseerd. In de oriëntatiefase stuitte de voor die taak opgerichte commissie Ontplofbare Stoffen en Artikelen op de al door de commissie Oosting voor vuurwerk gesignaleerde grote verbrokkeling van wet- en regelgeving die de toegankelijkheid en duidelijkheid hindert en de sector isoleert.
Voorts signaleerde de commissie dat deze tekortkomingen ook voor andere categorieën ontplofbare stoffen en artikelen bestaan. Besloten werd daarom het gebied integraal te beschouwen (vandaar de term ontplofbare stoffen en artikelen) en de bewaring van springstoffen (de oude CPR 7) als aspect daarvan mee te nemen.
In de wet- en regelgeving voor ontplofbare stoffen en artikelen is onvoldoende rekening gehouden met alle onderdelen van de keten en de samenhang daartussen. Daardoor is er onvoldoende zicht op technische en organisatorische maatregelen die risico’s kunnen beteugelen. Tevens zijn taken en verantwoordelijkheden in de keten niet goed afgestemd. In dit advies wordt hierop en ook op andere zwakke punten en leemten ingegaan. De Adviesraad is gestart met het opstellen van een inventarisatie van de keten en de samenhang daarbinnen, waarbij drie groepen ontplofbare stoffen en artikelen kunnen worden onderscheiden:

  • vuurwerk;
  • ontplofbare stoffen voor civiel gebruik;
  • ontplofbare stoffen en munitie van Defensie.

De Adviesraad heeft tevens de hedendaagse wet- en regelgeving, nationale en internationale richtlijnen en normen voor de keten van ontplofbare stoffen en artikelen in kaart gebracht en de rol hiervan onderzocht. De Adviesraad concludeert dat in de complexe – en vaak moeilijk toegankelijke – regelgeving weliswaar één en ander geregeld is voor ontplofbare stoffen en artikelen, maar ook dat er knelpunten en diverse witte vlekken bestaan, waar regelgeving in zou moeten voorzien, ofschoon gedurende de looptijd van de ontwikkeling van het advies sommige witte vlekken reeds van overheidswege zijn aangepakt. Hieronder zijn de belangrijkste aanbevelingen kort samengevat weergegeven; in het advies worden deze nader toegelicht.

Ketenstudie verrichten

Op basis van de eerste inventarisatie door de Adviesraad van de keten van ontplofbare stoffen en artikelen wordt geadviseerd een integrale ketenstudie uit te voeren, waarbij niet alleen opslagsituaties maar ook de transportbewegingen met name die over de weg, spoor en binnenwateren inzichtelijk worden gemaakt. Met een dergelijke studie kunnen thans nog niet bekende, potentiële risico’s naar de omgeving worden geïdentificeerd. De AGS concludeert op basis van de verkennende studie die hij zelf heeft uitgevoerd dat deze risico’s niet zozeer vanwege de hoge kans op een ongeval, maar wel vanwege de mogelijke gevolgen, die – zeker op bepaalde plaatsen en transportroutes – significant zijn. Zo signaleert de Adviesraad nu reeds dat er vanwege het ontbreken van (tijdelijke) opslagplaatsen ongewenste situaties ontstaan door bijvoorbeeld ontplofbare stoffen en artikelen dan maar tijdelijk op te slaan in een vervoermiddel.

Behoefte aan kaderwet en overzichtsdocument

De Adviesraad beveelt aan een koepelregelgeving met wettelijke grondslag (kaderwet) voor ontplofbare stoffen en artikelen op te stellen, waarin de algemene grondslagen, verantwoordelijkheden en procedures worden vastgelegd. Vooruitlopend daarop kan aan de hand van dit advies een overzichtsdocument worden opgesteld, waarin voor de hele keten de relevante wet- en regelgeving, normen, standaarden en praktijkrichtlijnen zijn opgenomen, bijvoorbeeld als onderdeel van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen. Daarmee kan de niet aansluitende, weinig overzichtelijke en lastig toegankelijke regelgeving voor de praktijk hanteerbaarder worden gemaakt en de integrale ketenveiligheid beter geborgd. Regelmatige actualisatie van een dergelijk overzichtsdocument is nodig.

In het advies wordt aandacht gevraagd voor een duidelijker regeling van onder andere overslagsituaties, tijdelijke opslag en nederlegging. De Adviesraad beveelt aan – in lijn met eerdere adviezen over de Publicatiereeks – waar mogelijk nieuwe wet- en regelgeving te richten op doelstellingen en kaders voor veiligheid ten einde vanuit de praktijk effectieve en efficiënte oplossingen te kunnen verkrijgen.

Risicoanalyse toestaan

De grondslag voor het veiligheidsbeleid voor opslag van ontplofbare stoffen en artikelen verschilt van die voor de andere gevaarlijke stoffen. Voor ontplofbare stoffen en artikelen wordt deels een strikte effectbenadering gehanteerd, deels in tweede instantie een risicoanalyse toegestaan, terwijl voor andere gevaarlijke stoffen een risicobenadering het primaire uitgangspunt is. Het hanteren van een risicobenadering zal het veiligheidsdenken verhogen. Naast de eerder genoemde duidelijkheid van wet- en regelgeving, goed afgebakende taken en verantwoordelijkheden voor de hele keten en goed technisch en organisatorisch inzicht, zijn verbeteringsgezindheid en bereidheid om incidenten, storingen en wijzigingen grondig te analyseren, van belang om de veiligheid te verhogen. Risicoanalyse is daarbij een onontbeerlijk instrument om de toepassing – bijvoorbeeld nieuwe materialen en inzichten die de afgelopen tien jaar beschikbaar zijn gekomen – en ontwikkeling van risicoreducerende maatregelen te stimuleren. De Adviesraad meent dat de risicobenadering ook voor ontplofbare stoffen en artikelen mogelijk en wenselijk is in de huidige stand van de wetenschap en techniek. Het gebruik van risicoanalyse hoeft niet beperkt te worden tot knelpunten in bestaande situaties.

Kwalificatie ondersteunen

Kwalificatie behelst het beproeven van geschiktheid en veiligheid van een ontwerp. De Adviesraad signaleert grote verschillen in de kwalificatieprocedures waarin een ontwerp op geschiktheid en veiligheid wordt getest voor de diverse categorieën ontplofbare stoffen en artikelen. Zo worden militaire ontplofbare stoffen en artikelen gekwalificeerd, maar voor niet-militaire ontplofbare stoffen en artikelen – en vanaf 2010 gefaseerd ook voor vuurwerk – wordt slechts een CE-keurmerk vereist (dat alleen ziet op de gebruiksveiligheid door de eindconsument). Een transportgevarenclassificatie wordt achteraf aan een product gegeven en betreft alleen de vervoersveiligheid. Vertrouwd moet worden op de expertise van de classificerende instantie. Er is bovendien geen garantie dat de correcte classificatielabeling dienovereenkomstig wordt aangebracht. Via internationaal overleg zou verbetering van deze situatie bereikt kunnen worden. De Adviesraad adviseert nader onderzoek te doen ter verbetering – en waar mogelijk op dezelfde leest schoeien – van de testmethoden voor de opslag-, transport- en gebruiksveiligheid.

Veiligheidsmanagementsysteem propageren

De Adviesraad propageert een veiligheidsmanagementsysteem voor alle werkgemeenschappen die met ontplofbare stoffen en artikelen omgaan. Ook wordt vanwegehet specifieke karakter van ontplofbare stoffen en artikelen in het kader van terrorismedreiging aandacht gevraagd voor het stellen van eisen aan beveiliging van zowel transport (inclusief overslag) als opslag van ontplofbare stoffen en artikelen. In een veiligheidsmanagementsysteem kan hieraan aandacht besteed worden.

Kennisniveau verhogen

De complexiteit van de wetgeving voor ontplofbare stoffen en artikelen en het specifieke karakter van zowel de risico’s als van risicoreductie vragen met nadruk aandacht voor de verbetering van het kennisniveau en inzicht van direct betrokkenen. Dit geldt voor degenen die handelingen met ontplofbare stoffen en artikelen verrichten en voor degenen die verantwoordelijk zijn voor de organisatie ervan. Eisen van vakbekwaamheid dienen aan elke direct betrokkene gesteld te worden. Dit geldt ook voor overheidspersoneel.