Verantwoorde risico's, veilige ruimte

Gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad

In dit advies geven de VROM-raad en de Raad voor Verkeer en Waterstaat aan dat verantwoordelijkheden voor externe veiligheid veel duidelijker moeten worden neergelegd bij betrokken partijen. Bovendien moet afgedwongen worden dat die verantwoordelijkheden ook genomen worden.

Aanleiding

Het advies is een gezamenlijke uitgave van de Raad voor Verkeer en Waterstaat (RVW) en de VROM-raad. Beide raden hebben het onderwerp op eigen initiatief in hun werkprogramma’s opgenomen naar aanleiding van de constatering dat grote ruimtelijke projecten, zoals de sleutelprojecten, steeds vaker vertraagd worden door externe-veiligheidsproblemen. Daartegenover staat dat in andere gevallen oprukkende bebouwing ertoe leidt dat de externe veiligheid rond risicobronnen afneemt. De toenmalige ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM hebben de opneming op de werkprogramma’s goedgekeurd, maar zijn niet tot een schriftelijke adviesaanvraag overgegaan. Het advies is een coproductie van beide raden omdat hun werkvelden op dit onderwerp sterk verweven zijn.

Inhoud advies

Het advies is op 4 juni 2003 aan de bewindspersonen van Verkeer en Waterstaat en VROM aangeboden.

Probleemanalyse

De reeds bestaande spanning tussen ruimtelijke ontwikkeling en externe veiligheid wordt groter. Rijk en gemeenten schrijven intensief ruimtegebruik voor, onder andere bij stedelijke knooppunten. Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 daarentegen stelt strengere eisen aan externe veiligheid, dus eist soms meer ruimte tussen risicobronnen en kwetsbare bestemmingen, zoals wonen. Dat botst en maakt vaak keuzes nodig tussen risicobron en ruimtelijke ontwikkeling. De betrokken partijen maken die keuzes echter vaak niet of stellen ze uit. Oorzaken daarvan zijn onvoldoende verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, problematische normhantering en normstelling, discrepantie tussen beleidsdoelen en mogelijkheden om deze doelen te verwezenlijken en ten slotte verschillende percepties van en opvattingen over risico’s in de maatschappij.

Perspectief van de raden

We moeten accepteren dat we in een risicosamenleving leven: het is niet mogelijk om risico’s tot nul te reduceren.We moeten echter wel werken aan een continue verbetering van de externe veiligheidssituatie tot een redelijk en verantwoord niveau. Dat moet aantoonbaar zijn door transparante besluitvorming en goede risicocommunicatie. Om de genoemde patstelling te doorbreken moeten verantwoordelijkheden en bevoegdheden veel duidelijker worden toegedeeld aan de diverse partijen. Ga daarbij uit van drie domeinen: ‘bronnen in ketens’, ‘transport in netwerken’ en ‘veiligheid op locatie’.

Degenen die gevaarlijke stoffen produceren, transporteren en gebruiken moeten er allereerst voor zorgen dat de risicobronnen zo veilig mogelijk zijn. Beheerders van het wegen- of spoorwegennet waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, moeten ervoor zorgen - en daarvoor ook de bevoegdheden en de instrumenten krijgen - dat vervoer zo veilig mogelijk kan plaatsvinden. Dat kan bijvoorbeeld met behulp van routeringen, venstertijden en maximum snelheden. Deze partijen moeten in een doelgroep benadering permanent werken aan reductie van risico’s, waardoor ruimte ontstaat voor stagnerende plannen. Het rijk stelt daarvoor houdbare en handhaafbaredoelen, legt taken op en maakt afspraken met de partijen.

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het waarborgen van een acceptabel veiligheidsniveau voor burgers ten gevolge van het totaal aan risicovolle activiteiten waaraan zij blootgesteld zijn. In het huidige beleid is alleen oog voor de per activiteit veroorzaakte risico’s. De lagere overheden krijgen in het voorstel van de raden tot op zekere hoogte de ruimte om zelf de toelaatbare risico’s in hun gebied te bepalen, met dien verstande dat er een landelijk vastgestelde ondergrens gaat gelden, het basisveiligheidsniveau. De geadviseerde aanpak zal ertoe leiden dat op de meeste plaatsen een veel beter veiligheidsniveau ontstaat dan deze absolute ondergrens.

Bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken, beheerders van het wegen- of spoorwegennet en gemeenten hebben elk hun eigen belangen. In de praktijk zullen deze lang niet altijd parallel lopen. Om te voorkomen dat ze elkaar tegenwerken en risico’s afwentelen is een regie nodig. Deze nieuwe instantie neemt geen bevoegdheden over van bestaande instanties, maar brengt gezaghebbende openbare adviezen uit aan de betrokken partijen en het rijk.

Reactie en doorwerking

Pas in de loop van 2004 zal de schriftelijke kabinetsreactie op het advies verschijnen. Wel is reeds bij diverse gelegenheden door bewindspersonen en van ambtelijke zijde aangegeven dat het advies in hoofdlijnen wordt onderschreven. Van regelrechte doorwerking is reeds sprake in het kader van de externe veiligheid rond Schiphol, een onderwerp dat in het advies niet als zodanig is behandeld, maar waarvan in het advies wel is gesteld dat de visie en de aanbevelingen in het advies ook in het kader van de luchthavens bruikbaar zijn. In zijn brief over de Planologische kernbeslissing Schiphol en omgeving van 4 november 2003 aan de voorzitter van de Tweede Kamer heeft staatssecretaris Van Geel aangegeven dat een standstill voor het groepsrisico rond Schiphol niet uitvoerbaar is. Er zal nu een alternatieve aanpak voor het groepsrisico plaatsvinden mede gebaseerd op de aanbevelingen in het advies tot gebiedsgerichte toespitsing en een basisveiligheidsniveau. Ook het rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’ van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, gevraagd door staatssecretaris Van Geel, past qua hoofdlijn in het advies van de raden.

Publiciteit

Aan de nazorg van het advies is veel aandacht besteed. Het advies is toegelicht bij de Vaste Kamercommissie voor VROM van de Tweede Kamer. Op vrijdag 13 juni 2003 is een debat met doelgroepen van het advies gehouden. Op basis van de persconferentie en het persbericht is in vele landelijke en regionale dagbladen, week- en vakbladen aandacht aan het advies besteed. Externe veiligheid bleef ook na de publicatie van het advies in de publiciteit en het advies kreeg in dat verband geregeld aandacht. Bij verscheidene doelgroepen is het advies afzonderlijk gepresenteerd en is de discussie aangegaan. Verder zijn enkele artikelen gepubliceerd, waaronder in de Staatscourant. Ook is het advies uitgedragen op congressen en symposia.