Waar een wil is, is een weg

Advies over het NMP4

Met het nu voorliggende advies geeft de Raad op verzoek van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) zijn oordeel over het vierde nationale Milieubeleidsplan (NMP4) dat in juni van dit jaar is uitgebracht.

Hoofdconclusie van dit advies: het NMP4 is een belangwekkend strategisch document, dat op hoofdlijnen van harte door de Raad wordt ondersteund en dat naar zijn oordeel een veelbelovende aanzet voor de aanpak van grote milieuproblemen biedt. Deze aanzet vraagt om operationalisering. In dit advies doet de Raad daarvoor suggesties. Daarbij heeft hij niet de pretentie uitputtend te zijn. De veelomvattendheid van het NMP4 in relatie tot de korte adviestermijn noopte daartoe.

Op 8 juni 2001 heeft het kabinet het vierde nationale Milieubeleidsplan (NMP4), ‘Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid’, vastgesteld. Bij brief van 3 juli 2001 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de raad gevraagd om hem te adviseren over deze nota. De minister heeft daarin aangegeven dat het advies desgewenst zou kunnen worden toegespitst op door de raad zelf te kiezen onderwerpen.

Ter voorbereiding van het advies heeft de raad aan zeven deskundigen gevraagd om een reflecterend essay te schrijven over het voorgestelde milieubeleid. Per milieuprobleem hebben één of meer deskundigen het vierde nationaal Milieubeleidsplan onder de loep genomen. Daarnaast heeft op 16 augustus 2001 een rondetafelgesprek plaatsgevonden met een aantal deskundigen van buiten de raad.

Op 26 oktober 2001 is het advies aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

De hoofdconclusie van het advies is: Het NMP4 is een belangwekkend strategisch document, dat op hoofdlijnen van harte door de raad wordt ondersteund en dat naar zijn oordeel een veelbelovende aanzet voor de aanpak van grote milieuproblemen biedt. Deze aanzet vraagt om operationalisering. In dit advies doet de raad daarvoor suggesties. Daarbij heeft hij niet de pretentie uitputtend te zijn. De veelomvattendheid van het NMP4 in relatie tot de korte adviestermijn noopte daartoe.

Het NMP4 begint met een analyse van zeven grote milieuproblemen. Terecht - en in overeenstemming met eerdere adviezen van de raad - krijgen verlies aan biodiversiteit, klimaatverandering en overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen een prominente rol. Het gevaar bestaat echter dat in de publieke discussie de aandacht vooral uitgaat naar de problemen met een grotere actualiteitswaarde die ook in het NMP4 aan de orde komen: bedreigingen van de gezondheid, bedreigingen van de externe veiligheid en aantasting van de leefomgeving. De raad zou het betreuren als het beleid voor de eerstgenoemde problemen daardoor zou ondersneeuwen.

De raad kan zich in grote lijnen vinden in de analyse van de zeven grote milieuproblemen. Ook het feit dat aandacht wordt besteed aan de barrières die het oplossen van de grote milieuproblemen in de weg staan, heeft zijn instemming. De analyse op dit punt biedt echter naar zijn oordeel te weinig aanknopingspunten voor effectief beleid door het globale karakter van de beschouwing en het gekozen hoge abstractieniveau.

Ook komt onvoldoende uit de verf hoe toepassing en codificatie van leidende beginselen van milieubeleid en -recht, zoals het NMP4 voorstelt, een bijdrage kunnen leveren aan het doorbreken van de gesignaleerde barrières. Wel steunt de raad de voornemens uit het NMP4 op dit punt. Hij zou graag zien dat:

  • De rol van de beginselen bij de concretisering in het beleid nader wordt uitgewerkt.
  • Het beginsel ‘de-vervuiler-betaalt’ een brede doorwerking krijgt.
  • Het voorzorgsbeginsel wordt verhelderd alvorens over te gaan tot codificatie ervan en aandacht wordt besteed aan een aantal door de raad geformuleerde vragen over betekenis en reikwijdte ervan.

De sturingsfilosofie van het transitiebeleid heeft in beginsel de instemming van de raad. Duidelijk is dat een aantal van de grote milieuproblemen met een ‘business-as-usual’- aanpak niet kan worden opgelost. Dat betekent dat andere methoden moeten worden beproefd. Het concept heeft in de ogen van de raad voldoende potentie om deze rol te vervullen. Wel vindt hij dat de term ‘transitiemanagement’ een grotere stuurbaarheid van transitieprocessen suggereert dan in de praktijk zal kunnen worden waargemaakt. De overheid heeft weliswaar een belangrijke sturende, stimulerende en initiërende rol, maar of transitieprocessen zullen slagen, hangt niet alleen af van de opstelling van de overheid. Enige bescheidenheid omtrent de sturingspretenties is dus op zijn plaats. Transities zullen vooral op mondiale schaal moeten plaatsvinden. De raad waardeert daarom de aandacht die het NMP4 schenkt aan het internationale karakter van veel milieuproblemen. De concrete strategie op dit vlak stelt hem echter teleur. Hij bepleit een meer offensieve aanpak en een meer expliciete bezinning op de rol van Nederland in internationale context.

Vernieuwing in het beleid voor stoffen, externe veiligheid, ‘milieu en gezondheid’ en de leefomgeving, is niet gebaseerd op een ander concept, zoals het transitiebeleid, maar kenmerkt zich vooral door aanpassing en intensivering van het bestaande beleid. De raad mist echter in het NMP4 een analyse van succes- en faalfactoren van het vigerende beleid, waarmee de oorzaken van het eerder niet halen van de doelen in beeld worden gebracht. Hierdoor overtuigt het voorgestelde beleid onvoldoende. Daarnaast vraagt de raad zich af waarom in sommige gevallen de doelen voor deze onderwerpen zijn afgezwakt ten opzichte van de eerder geldende. Een motivatie daarvoor heeft hij in het NMP4 niet kunnen vinden.

Naar aanleiding van zijn bevindingen, formuleert de raad aanbevelingen zowel op hoofdlijnen als ten aanzien van het beleid voor de afzonderlijke milieuproblemen. De operationele aanbevelingen op hoofdlijnen komen op het volgende neer:

Concretiseer het NMP4

Het NMP4 heeft meer het karakter van een strategisch plan dan van een regulier nationaal Milieubeleidsplan. Het NMP4 is op uitvoeringsniveau onvoldoende concreet. In veel gevallen ontbreken termijnen, prioriteiten, taakverdelingen, en een overzicht van de financiële, economische en ruimtelijke gevolgen van het milieubeleid. De raad beveelt aan om het beleid, bijvoorbeeld in de vorm van een aparte Uitvoeringsnota of een Plan van Aanpak, verder te concretiseren. Met name het specifieke VROM-beleid en de rol van VROM bij transitiebeleid voor de korte termijn (4 tot 8 jaar) zouden verder en concreter uitgewerkt moeten worden.

Begin snel met transitiebeleid

Het transitiebeleid in het NMP4 richt zich voornamelijk op ‘wat’ we willen en in veel mindere mate op ‘hoe’ we dit kunnen bereiken. Het ‘hoe’ moet in het transitieproces vorm krijgen. De raad beveelt aan om voor de grote mondiale milieuproblemen een start te maken met transitiebeleid. Langs deze weg kan de vernieuwing in het milieubeleid al doende en al lerende vorm krijgen. Belangrijk is om bij de vormgeving van transitiebeleid expliciet aandacht te besteden aan de volgende punten: kiezen van adequate transitieonderwerpen, afstemmen van huidig beleid op langetermijndoelen, aandacht besteden aan de synergie tussen de transities, verder ontwikkelen van nieuwe methoden en strategieën geënt op transitiebeleid, afstemmen op internationale ontwikkelingen maar ook actief beïnvloeden van de internationale arena, breed betrekken van actoren, breed experimenteren, evalueren van inhoud en proces als leereffect, opties open houden en ‘last but not least’ aandacht houden voor de echte barrières in het transitieproces. Daarnaast beveelt de raad aan om bestuurskundig onderzoek te laten verrichten naar de (on)mogelijkheden van het sturen van transities.

Heroverweeg de keuzes voor de transities naar een duurzaam gebruik en naar een duurzame landbouw

De raad beveelt aan om de keuzes voor de transities naar een duurzaam gebruik en naar een duurzame landbouw te herzien. Transities dienen zich bij voorkeur te richten op de manier waarop bepaalde functies (bijvoorbeeld wonen, voeding, communicatie) worden vervuld. Het denken in termen van functies biedt veelal betere aangrijpingspunten voor structuurverandering dan het denken in termen van optimalisatie van een bepaalde manier van produceren of consumeren. Het stimuleert het creatief zoeken naar minder milieubelastende producten of diensten voor het vervullen van dezelfde functie. De raad acht in dit kader in ieder geval een transitie naar een duurzame voedselvoorziening relevant.

Bepaal internationale strategie voor transities

Een expliciete herbezinning op de rol van Nederland in de internationale arena is gewenst. Het ziet ernaar uit dat de pretenties op dit gebied zijn afgezwakt. Voor het stimuleren van transities beveelt de raad aan om een meer offensieve internationale strategie te formuleren. Uiteindelijk zullen transities toch op mondiale schaal plaats moeten hebben. Hierbij dient onder meer een antwoord op de volgende vragen te worden geformuleerd:

  • Welk beleid kan zinvol worden ingezet voor Nederland alleen of met een (beperkt) aantal andere landen?
  • Welke aanpak wordt gevolgd voor het bereiken van allianties?
  • Hoe kan op het terrein van R&D de internationale samenwerking worden versterkt?
  • Welke concrete stappen worden gezet om internationale patstellingen te doorbreken? 
  • Hoe kunnen de ervaringen met transitiebeleid actief worden uitgedragen?

Kies voor brede doorwerking van het beginsel ‘de-vervuiler-betaalt’

Onderzoek de mogelijkheden om het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ breed te laten doorwerken. Concrete plannen voor de doorwerking van het beginsel zijn vooralsnog beperkt tot energie, mobiliteit en externe veiligheid. Een bredere doorwerking daarentegen is zeer wel denkbaar. Zo leent de landbouwsector zich bijvoorbeeld voor toepassing van dit beginsel. De raad beveelt aan bij transitiebeleid expliciet met internalisering van de kosten te experimenteren. Verder beveelt de raad aan om het bestaande instrumentarium, waaronder ook de vergroeningsmaatregelen, te toetsen aan dit beginsel en, indien nodig, het instrumentarium te herzien.

Werk het voorzorgsbeginsel verder uit

Het voorzorgsbeginsel zou verder uitgewerkt moeten worden voordat tot codificatie wordt overgegaan. Hierbij dienen de volgende vragen aan bod te komen. Wat zijn de vereisten van ernstige en onomkeerbare schade? Als de risico’s van een bepaalde activiteit onbekend zijn, hoe kunnen we dan weten of de gevolgen ernstig en onomkeerbaar zijn? Ook woorden als ‘gebrek aan wetenschappelijk bewijs’ verdienen nadere invulling. Wanneer kan gesteld worden dat er aanwijzingen zijn dat een bepaalde activiteit mogelijk schade tot gevolg heeft en omgekeerd, wanneer is afdoende bewezen dat een bepaalde activiteit geen schadelijke gevolgen heeft? Welke ‘worst case’ scenario’s worden gehanteerd? Daarnaast is het van belang om expliciet aandacht te besteden aan de mogelijke, ongewenste bijeffecten van codificatie.

Voer een toets uit op de consistentie van het NMP4 met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en pas deel 3 van de PKB aan naar aanleiding van de bevindingen

Op verschillende plaatsen spoort het NMP4 niet met de Vijfde Nota. Voorbeelden zijn: de ruimte claim ten gevolge van het externe veiligheidsbeleid en het intensieve ruimtegebruik dat de Vijfde Nota voorstaat; de strenge fosfaatnormen rondom natuurgebieden terwijl in de Vijfde Nota juist wordt aangegeven dat de landbouw de drager van het landelijk gebied is. De raad adviseert allereerst om deze inconsistenties in beeld te brengen en deze zo veel mogelijk op te lossen bij de afronding van de Vijfde Nota. De raad constateert dat de achterliggende oorzaak van het bestaan van inconsistenties vermoedelijk is gelegen in het ontbreken van een gezamenlijk, door alle betrokkenen gedeeld conceptueel kader voor milieubeleid en ruimtelijk beleid. De raad beveelt daarom aan om een conceptueel debat over deze problematiek te organiseren.

Geef transities een prominente plek in Nationale Strategie Duurzame Ontwikkeling

De raad beveelt aan om transities een prominente plek in de Nationale Strategie Duurzame Ontwikkeling (NSDO) te geven. Omdat een transitie bestaat uit een set van samenhangende, elkaar versterkende veranderingen op meerdere terreinen, zoals technologie, economie, instituties, gedrag, cultuur en wereldbeelden/paradigma’s biedt de NSDO vanwege haar integrale karakter een goede mogelijkheid om de transities in te bedden en integraal te stimuleren. Juist deze integraliteit biedt een goede basis voor draagvlakvorming bij de burger.

Anticipeer op een tekort aan financiële middelen

De raad beveelt aan om te anticiperen op de mogelijkheid dat de ICES-claim niet geheel gehonoreerd zal worden. Als alternatieve financieringsbron wordt in het NMP4 internalisering van de kosten genoemd. De raad beveelt aan om na te gaan welke kosten wel en welke niet, en op welke termijn, op deze manier te dekken zijn. Een andere optie is om, via een herschikking, de kosten te laten drukken op de begroting van andere departementen. Hiervoor leent zich met name transitiebeleid. De raad wil erop wijzen dat transitiebeleid per definitie geld kost omdat ruim experimenteren één van de kenmerken is en dat van marktpartijen maar beperkt gevraagd kan worden om financiële risico’s te nemen. Deze met transitiebeleid gepaard gaande kosten, zullen blijven bestaan, ook al worden de milieukosten, zoals in de financiële paragraaf wordt voorgesteld, versneld geïnternaliseerd.

Maak een beleidsoverzicht per milieuprobleem

Ten behoeve van de transparantie van beleid, beveelt de raad aan om een overzicht van het beleid voor de zeven afzonderlijke milieuproblemen te maken. Zo’n overzicht zou enerzijds duidelijk moeten maken welke maatregelen uit het NMP3 nog steeds van kracht zijn en welke maatregelen zijn vervallen en anderzijds welke nieuwe maatregelen het NMP4 hieraan toevoegt.

In november 2001, voor het nota-overleg over het NMP4 in de tweede kamer, heeft een lid van de werkgroep een presentatie voor de vaste kamercommissie voor VROM gehouden. De aanwezigen waren duidelijk geïnteresseerd. In het nota-overleg is de VROM-raad diverse keren aangehaald.