Op weg naar het NMP4

Advies over De agenda van het NMP4

De nadruk in het advies ligt op de vraag;"Is de agenda van het NMP4 in de ogen van de VROM-raad een goed uitgangspunt voor het milieubeleid de komende dertig jaar?". De raad hoopt met dit advies een bijdrage te leveren aan de totstandkoming van de NMP4.

Het kabinet heeft in november 1999 ter voorbereiding van het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (het NMP4) een zogeheten agenda opgesteld. Bij brief van 25 november 1999 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de agenda aan de Raad voorgelegd, met het verzoek daaromtrent in het voorjaar van 2000 een advies uit te brengen. Daarna zou dat advies een rol kunnen spelen bij de opstelling van het NMP4, dat (naar toen werd verwacht) in januari 2001 aan de Tweede Kamer zou worden aangeboden. De Minister heeft de Raad gevraagd het advies met name te richten op de maatschappelijke beleidsopgaven en de daarbij geformuleerde vragen - zoals die in de agenda voor het NMP4 zijn opgenomen - en daarnaast in te gaan op de volgende algemene vragen:

  • is de agenda in de ogen van de VROM-raad een goed uitgangspunt voor het milieubeleid de komende 30 jaar?
  • wat is de rol van de verschillende actoren in het milieubeleid bij het streven naar een duurzame ontwikkeling?
  • wat is de rol van kennis en technologie bij het streven naar een duurzame ontwikkeling?

Op 11 mei 2000 heeft de Raad zijn advies uitgebracht. De agenda is daarbij primair beschouwd als een strategisch discussiestuk met het oogmerk om, uitgaande van enkele algemene noties zoals het belang van draagvlak en het centraal stellen van de kwaliteit van leven, een discussie op strategisch niveau over de inhoud van het NMP4 te entameren. Het advies heeft daardoor het karakter gekregen van een inhoudelijke annotatie bij deze strategische noties, en daarnaast is ook een aantal opmerkingen en opvattingen van meer procesmatige aard gemaakt die betrekking hebben op het verdere proces van de opstelling van het NMP4.

De hoofdlijn uit het advies komt erop neer dat de Raad vindt dat de strategische uitgangspunten voor het milieubeleid moeten worden verduidelijkt. Het is belangrijk dat aandacht wordt besteed aan draagvlak voor milieubeleid, maar de Raad meent dat er geen algemeen gebrek aan draagvlak bestaat zoals in de agenda wordt gesuggereerd.. De Raad legt verder prioriteit bij ernstige, onomkeerbare milieuvraagstukken; daarbij moet de spanning tussen milieu- en andere kabinetsambities duidelijk in beeld worden gebracht zodat een goede belangenafweging kan plaatsvinden. Ook bepleit de Raad een vierde Nationaal Milieubeleidsplan dat - zij het selectief - met duidelijke beleidsuitspraken komt.

De Raad staat positief tegenover het voornemen van de Minister om tot een fundamentele herbezinning op het milieubeleid te komen, maar de agenda voor het NMP4 is daarvoor nog onvoldoende duidelijk en zal op een aantal punten nog meer dienen te worden uitgediept.

Zo heeft de Raad de indruk dat de angst voor verlies aan draagvlak in de agenda te zeer domineert. Het gevaar bestaat dat de inhoud van het beleid daar teveel door wordt bepaald. Draagvlak is geen eenvormig begrip; het kan per milieuprobleem en per maatregel verschillen. Daarom is volgens de Raad een analyse per milieuprobleem nodig om tot een goede beleidsstrategie te komen. De overheid moet voor het behouden of verkrijgen van draagvlak een actieve rol spelen. De afwezigheid van actueel draagvlak is geen legitimatie om op voorhand af te zien van overheidsinterventie: de overheid moet er dan aan werken om draagvlak te vergroten.

De agenda stelt de beleving van ‘kwaliteit van leven’ centraal en formuleert vervolgens een viertal kwaliteitsbeelden. Kwaliteit van leven kan een goed vertrekpunt voor milieubeleid zijn maar biedt onvoldoende mogelijkheden voor het oplossen van hardnekkige milieuproblemen die zich op de lange termijn afspelen, aldus de Raad. Hij doet in zijn advies suggesties voor achterliggende motieven die mogelijk wel kunnen helpen om een beleid te ontwikkelen, dat is gericht op het oplossen van milieuproblemen die zich elders en/of later kunnen voordoen.

De Raad waarschuwt overigens voor het gebruiken van het begrip kwaliteitsbeeld, daar waar in de agenda ecologische ambities zijn bedoeld. Hij beveelt aan voor deelgebieden (b.v. mobiliteit of energievoorziening) bij wijze van experiment te gaan werken aan de opstelling van integrale kwaliteitsbeelden, waarin milieuambities en economische en sociale ambities zijn afgewogen.

De spanningen tussen milieuwensen en andere maatschappelijke ambities komen nu nog onvoldoende uit de verf. De Raad vindt het belangrijk, dat in het NMP4 wordt aangegeven hoe deze ambities zich tot elkaar verhouden. Pas dan is het mogelijk tot een politieke en transparante besluitvorming te komen, zoals de agenda voorstaat.

Op het punt van de rol van de overheid versus andere actoren is de agenda onvoldoende helder. Het is nodig dat wordt aangegeven via welke route naar verinnerlijking wordt gestreefd. Begint een beter milieu bij bedrijven en consumenten die de milieuwaarden steeds meer verinnerlijken – de Raad verwacht maar beperkt heil van deze route – of begint een beter milieu bij de overheid, die zodanige maatregelen treft dat schaarste aan natuur en milieu in marktcondities tot uitdrukking komt?

De Raad steunt onverkort de insteek van de agenda, dat in het NMP4 de internationale dimensie een belangrijke plaats krijgt, gelet op de aard van veel milieuproblemen en op de toenemende verwevenheid van nationale economieën. De Raad hoopt dat in het NMP de rol die Nederland in internationaal verband moet spelen, helder wordt uitgewerkt.

De Raad adviseert een sturingsfilosofie, waarbij doelgroepen op hun eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken binnen door de overheid gestelde grenzen en gereguleerde marktcondities. Het inzetten van stimuleringsinstrumenten is in dit kader eveneens van belang.

Met betrekking tot het verdere proces van de opstelling van het NMP4 doet de Raad een aantal aanbevelingen. Hij bepleit allereerst dat de hardnekkige milieuproblemen, zoals het klimaatvraagstuk, afzonderlijk worden geanalyseerd op succesen faalfactoren voordat een samenhangende beleidsvisie en oplossingsstrategieën worden geformuleerd. Ook legt de Raad prioriteit bij ernstige, onomkeerbare milieuproblemen. Voorrang moet worden gegeven aan die vraagstukken waarvan de milieugevolgen niet teruggedraaid kunnen worden en die niet reeds in andere beleidsvelden worden aangepakt.

De Raad waarschuwt tot slot voor een te abstract beleid en pleit vooral voor concrete maatregelen, met voldoende oog voor de internationale dimensie. Hierbij past een sturingsfilosofie waarbij doelgroepen hun eigen verantwoordelijkheden nemen binnen de door de overheid gestelde grenzen en gereguleerde marktcondities. Het inzetten van stimuleringsinstrumenten is daarbij eveneens van belang.