Vat op het Waddenfonds

De Minister van VROM (nu Infrastructuur en Milieu) heeft de Raad gevraagd om te adviseren over een systeem van outputsturing voor het Waddenfonds. Het gaat daarbij om de mogelijkheden om meer grip te krijgen op de besteding van de middelen uit het Waddenfonds. Een systeem van outputsturing kan er voor zorgen dat de doelen van het fonds daadwerkelijk worden gerealiseerd, en dat bij de verantwoording van de begroting inzicht kan worden gegeven in de voortgang van de doelrealisatie.

In een eerder advies, getiteld 'Visie en focus Waddenfonds' heeft de Raad voorstellen gedaan voor sturingsmogelijkheden via een programmatische aanpak van het Waddenfonds. Dit heeft zijn weerslag gekregen in het Uitvoeringsplan 2010-2014. In het voorliggende advies wordt de vraag beantwoord in hoeverre de huidige opzet van het fonds kan worden benut voor een latere evaluatie en verantwoording van het Waddenfonds. In dit advies is uitgewerkt hoe het proces van een dergelijke evaluatie en verantwoording in elkaar kan zitten, wat de aandachtspunten en complicerende factoren zijn voor evaluatie en verantwoording van het fonds. Daarbij wordt een aanzet gegeven voor de wijze waarop verantwoording over de besteding van het Waddenfonds kan worden afgelegd.

Foto schip in haven aan Waddenzee
foto uit advies

Aandachtspunten en complicerende factoren

De Raad benadrukt dat het Waddenfonds een bredere doelstelling kent dan uitsluitend het subsidiëren van projecten/maatregelen. Het bredere (achterliggende) doel is het leveren van een bijdrage aan het bewerkstelligen van een offensieve en ambitieuze houding ten opzichte van het Waddenzeebeleid door middel van:

  • aanjagen van ontwikkelingen door het realiseren van voorbeeldprojecten die anderen aanzetten tot (vervolg)initiatieven;
  • stimuleren van een hoog ambitieniveau door gericht in te zetten op een 'plus' op de bestaande beleidsdoelen;
  • versterken van samenwerking tussen belangengroeperingen in integrale projecten, daarmee ook het maatschappelijk draagvlak voor het Waddenzeebeleid versterkend.

Verder constateert de Raad dat het karakter en de reikwijdte van het Waddenfonds een aantal complicerende factoren bij de evaluatie en verantwoording met zich meebrengt. De meest in het oog springende zijn:

  • de meetbaarheid van de beoogde effecten;
  • de afbakening van maatregelen en projecten die voor subsidie in aanmerking komen (het additionele karakter);
  • het vraaggestuurde karakter van het Waddenfonds.

Meetbaarheid

Ten gevolge van een veel voorkomend gebrek aan inzicht in goede dosiseffectrelaties kan de financiële haalbaarheid van einddoelen onvoldoende concreet worden omschreven. Door een goede monitoring gedurende de looptijd van het fonds kan dit probleem verminderd worden. Geadviseerd wordt derhalve om per thema een zo beknopt mogelijk overall monitoringplan uit te laten werken, dat tevens als leidraad dient voor de monitoringopzet
voor projecten. Uitgangspunt is als regel een effectieve, maar beperkte monitoringinspanning, zonder daarbij een groot beslag op het totaal beschikbare budget te leggen.

Additionaliteit

De voorwaarde dat projecten alleen voor subsidie in aanmerking komen als ze additioneel zijn ten opzichte van de reguliere beheertaken en -opgaven, blijkt in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. De Raad adviseert derhalve een aantal typen projecten en maatregelen expliciet van subsidie uit te sluiten. Daarmee hoeft een beoordeling van het additionele karakter in het afwegingsproces niet meer plaats te vinden.

Vraaggestuurd

Het fonds is vraaggestuurd. De uitvoerder van het Waddenfonds is dus voor het realiseren van de hoofddoelen in hoge mate afhankelijk van de aard en omvang van de projecten die door de subsidieaanvragers worden ingediend. Dit is voor het afleggen van verantwoording lastig. Een andere wijze van uitvoering van het fonds (zoals het deels onderbrengen in een investeringsprogramma) kan op dit onderdeel meer mogelijkheden voor sturing bieden; dit vereist evenwel een nadere uitwerking vanwege de kans op minder gewenste effecten.

Mogelijkheden tot evaluatie en verantwoording van het Waddenfonds

Uit het vigerende Uitvoeringsplan blijkt dat er in veel gevallen geen meetbare doelstellingen zijn. Denk bijvoorbeeld aan een doelstelling als "In het waddengebied is een optimale natuur- en landschapsbeleving mogelijk". Daarom is de bij de overheid gebruikelijke benadering VBTB (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) slechts toepasbaar op een aantal concreet geformuleerde doelstellingen van het Waddenfonds.
Ook voor de achterliggende doelen, zoals de eerder genoemde 'aanjaagfunctie', is een kwantitatieve afrekenbaarheid niet mogelijk. De Raad stelt daarom een gemengde aanpak voor, kwantitatieve afrekening waar mogelijk en in andere gevallen kwalitatief.

Aangepaste opzet om evaluatie en verantwoording mogelijk te maken

In het advies wordt de structuur uit het vigerende uitvoeringsplan, waarin de hoofddoelen zijn uitgewerkt in (4) thema's, die op hun beurt weer zijn opgebouwd uit meerdere programma's (13), vastgehouden. Deze thema's en programma's bestrijken de hoofddoelen zoals aangegeven in de Wet op het Waddenfonds niet volledig. Daarnaast lopen de nadere uitwerking per hoofddoel en de integratie tussen de hoofddoelen door elkaar. De Raad stelt voor om (in een volgend uitvoeringsplan) te kiezen voor een transparantere structuur met een eenduidige relatie tussen respectievelijk hoofddoelen en thema's en thema's en programma's. De integratie vindt dan plaats in projecten, zoals het Waddenfonds het ook bedoeld heeft.

De door de Raad voorgestelde uitwerking resulteert in 6 thema's en 14 programma's, die de reikwijdte van het gehele Waddenfonds bestrijken. Behalve een herstructurering zal dan ook het thema leefbaarheid worden uitgebreid en de thema's kennishuishouding en veiligheid worden toegevoegd. De verruiming van het thema leefbaarheid is wenselijk voor een betere aansluiting op de (achterliggende) doelen van het Waddenfonds.
Door toevoeging van de thema's kennishuishouding en veiligheid wordt een verbinding gelegd met twee hoofddoelen van het Waddenfonds wat een transparante evaluatie en verantwoording over deze doelen mogelijk maakt.

Per programma wordt in het advies een niet uitputtend aantal indicatoren benoemd die kunnen worden gebruikt voor evaluatie en verantwoording. Gedurende de looptijd van het fonds kunnen deze indicatoren worden aangevuld, aangescherpt of mogelijk geschrapt.

De Raad pleit ervoor om de evaluatie en verantwoording over het Waddenfonds als geheel toe te spitsen op twee hoofdvragen. In de eerste plaats betreft het de vraag of het fonds in voldoende mate, en op evenwichtige wijze over de verschillende hoofddoelen verdeeld heeft bijgedragen aan de realisatie van de hoofddoelen van het Waddenfonds. In de tweede plaats betreft het de vraag in hoeverre de uitvoering van het Waddenfonds meer heeft betekend voor het Waddengebied dan alleen het subsidiëren van projecten. Heeft het Waddenfonds bijvoorbeeld een aanjaagfunctie vervuld voor andere projecten en ontwikkelingen en zijn er projecten gerealiseerd die er in dit verband 'toe hebben gedaan'.