Bouwen met toekomst

Veel mensen in Nederland lukt het al jaren niet om een passende, betaalbare woning te vinden. Het kabinet wil de komende jaren dan ook 100.000 nieuwe woningen per jaar laten bouwen. In dit advies gaat de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) na hoe deze operatie kan samengaan met het terugdringen van de CO₂-uitstoot in de bouw. We spitsen ons daarbij toe op de mogelijkheden om in de woningbouw CO₂ te besparen door gebruik te maken van alternatieve bouwmaterialen. Een aanzienlijk deel van onze nationale CO₂-uitstoot is namelijk afkomstig van het gebruik van conventionele bouwmaterialen in de woningbouw, zoals beton en staal. Een snelle omslag naar het gebruik van duurzame, klimaatvriendelijke bouwmaterialen is naar ons oordeel van belang – al was het maar om dat de Europese Unie (EU) vanaf 2030 grenzen gaat stellen aan de CO₂-uitstoot van nieuw te bouwen woningen. Als er te lang woningen gebouwd blijven worden met conventionele materialen, bestaat de kans dat Nederland in een nieuwe bouwcrisis terechtkomt.

Vijf strategieën voor de omslag naar duurzaam bouwen

Voor de benodigde omslag naar het gebruik van duurzame materialen in de woningbouw onderscheiden we in dit advies vijf duurzaamheidsstrategieën: 

• Gebruik van minder bouwmaterialen, bijvoorbeeld door te kiezen voor het splitsen of optoppen van bestaande woningen of voor het bouwen van kleinere woningen.
• Gebruik van minder en/of lichtere technische installaties voor de verwarming, koeling en ventilatie van een woning (‘installatiearm bouwen’). 
• Hergebruik van bouwmaterialen en gebruik van gerecyclede grondstoffen, bijvoorbeeld door betonplaten of stalen balken uit een gesloopt gebouw geheel of gedeeltelijk toe te passen in een nieuw gebouw of door grondstoffen uit een gesloopt gebouw terug te winnen voor hoogwaardig hergebruik.
• Gebruik van biobased bouwmaterialen, bijvoorbeeld materialen vervaardigd uit hout of vezelgewassen. 
• Gebruik van CO₂-arme varianten van conventionele bouwmaterialen, zoals verduurzaamd beton of ‘groen’ staal.

Gecombineerd leiden deze vijf duurzaamheidsstrategieën tot een substantiële reductie van de materiaalgebonden CO₂-uitstoot in de woningbouw. Bovendien neemt de leveringszekerheid van bouwmaterialen toe. 

Veel partijen in de bouwketen wachten op sturing van de overheid

Een klein deel van de partijen in de bouwketen werkt op dit moment al hoofdzakelijk met duurzame materialen. Een grotere groep zet substantiële stappen om te komen tot een duurzaam materiaalgebruik. Het merendeel van de bedrijven wacht echter af. Zij hebben behoefte aan meer overheidssturing.
Die sturing is er op dit moment nog nauwelijks. Wel hebben overheden de afgelopen jaren samen met marktpartijen diverse initiatieven in gang gezet om kennis en ervaring op te doen met duurzaam materiaalgebruik in de woningbouw. Daarbij gaat het zowel om landelijke als om regionale en gemeentelijke initiatieven. De regionale en gemeentelijke initiatieven, hoe goed bedoeld ook, hebben in de praktijk nogal eens het nadeel dat ze resulteren in bovenwettelijke eisen. Dat is voor de bouwsector onwenselijk. 

Fabrieksmatig bouwen biedt kansen voor meer duurzaamheid

Er ontstaan de laatste jaren steeds meer woningfabrieken. Hier worden seriematig woningmodules of hele woningen gebouwd, die na transport in korte tijd op de bouwplaats in elkaar kunnen worden gezet. Fabrieksmatige woningbouw heeft diverse voordelen vanuit het oogpunt van duurzaamheid. Deze vorm van bouwen zorgt namelijk voor een zuiniger gebruik van bouwmaterialen. Daarnaast is er minder bouwafval en zijn er minder vervoersbewegingen nodig. Bovendien biedt fabrieksmatig bouwen betere mogelijkheden voor hergebruik en recycling van materialen en voor toepassing van ‘biobased’ materialen.
Ook leidt fabrieksmatig bouwen tot een fors hogere arbeidsproductiviteit; een belangrijk pluspunt bij de huidige krapte in de arbeidsmarkt. 

Duurzaam bouwen is niet of nauwelijks duurder en duurt niet langer

Zowel in de politiek, in de financiële sector als bij veel partijen in de bouwketen bestaat het beeld dat het bouwen van woningen met duurzame materialen aanzienlijk duurder is dan het bouwen met conventionele materialen. Dat blijkt niet te kloppen, zo constateren we in dit advies. Duurzaam bouwen kost gemiddeld genomen weliswaar iets meer dan conventioneel bouwen, maar dat geldt niet altijd voor fabrieksmatig geproduceerde laag- en middenhoogbouw. Bij eengezinswoningen en gestapelde woningen tot vier verdiepingen kunnen de kosten concurrerend of zelfs lager zijn dan die van conventionele bouw. Ook is de bouwtijd in veel gevallen korter, wat de kosten omlaag brengt. Wel is het zo dat het omschakelen naar het gebruik van duurzame bouwmaterialen betekent dat bouwers zichzelf nieuwe werkwijzen moeten aanleren. Dat kost in de beginfase extra tijd en daarmee ook extra geld. Maar de praktijk wijst uit dat het bouwproces, zodra deze stap is genomen, niet langer hoeft te duren – en zelfs sneller kan gaan. Dit laatste geldt zeker voor fabrieksmatige houtbouw. 
Voor zover de bouwkosten al zouden toenemen als gevolg van de toepassing van duurzame materialen, heeft dit geen invloed op de prijsvorming van de gebouwde woningen in kwestie. De marktprijs van een woning wordt namelijk hoofdzakelijk bepaald door wat mensen willen en kunnen betalen voor een woning.

Wij verwachten daarnaast dat het prijsverschil tussen duurzame en conventionele bouwmaterialen zal afnemen zodra er op grotere schaal gebruikgemaakt gaat worden van duurzame materialen. Dit effect zal worden versterkt als tegelijkertijd conventionele bouwmaterialen duurder worden als gevolg van het EU-beleid voor het terugdringen van industriële CO₂-uitstoot.

Diverse factoren belemmeren vooralsnog de omslag

Dat veel partijen in de bouwketen de omslag naar het gebruik van duurzame materialen nog niet weten te maken, hangt samen met een aantal factoren. 

Geen scherpe rijksnorm voor milieuprestaties van woningen
De rijksoverheid heeft de afgelopen jaren nagelaten om de wettelijke norm voor de milieuprestaties van gebouwen – waaronder de CO₂-uitstoot als gevolg van bouwmaterialen – aan te scherpen. Daardoor is er geen stimulans voor bouwers om duurzamer te bouwen. Bovendien is de berekening die bouwers moeten maken om aan de norm te voldoen dermate complex, dat deze voor velen niet hanteerbaar is.
Ook de weinig ambitieuze overheidsnorm voor het energieverbruik van woningen heeft een remmend effect op de verduurzaming van het materialen­gebruik in de bouw. Installatiearm bouwen wordt bijvoorbeeld binnen het bestaande overheidsbeleid niet beloond.

Gemeentelijk omgevingsbeleid geënt op conventionele bouwmaterialen
Op gemeentelijk niveau stuit het bouwen met duurzame materialen eveneens op belemmeringen. Zo wordt in gemeentelijke omgevingsplannen vaak gewerkt met afmetingen van bouwkavels en bouwhoogtes die niet zijn toegesneden op het gebruik van duurzame bouwmaterialen. Verder schrijven gemeentelijke beeldkwaliteitsplannen vaak het gebruik voor van niet-duurzame materialen zoals baksteen.

Normering en certificering afgestemd op conventionele bouwmaterialen
De bestaande normering en certificering van bouwmaterialen is afgestemd op het gebruik van conventionele materialen. Dit benadeelt de beoordeling van nieuwe, duurzame bouwmaterialen.

Geen financiële stimulering van duurzaam materiaalgebruik
Door de juiste financiële voorwaarden te stellen kan het gebruik van duurzame materialen in de woningbouw worden bevorderd. Zulke stimulering is er nu niet, integendeel. Zo heeft de Tweede Kamer onlangs besloten de fiscale regeling die een korting op de hypotheekrente voor duurzaam gebouwde woningen mogelijk maakte, op te heffen. Ook is er geen beleid (op enkele initiatieven rond zogenoemde carbon credits na) om duurzame bouwmaterialen financieel aantrekkelijker te maken dan conventionele bouwmaterialen.

Geringe verandergeneigdheid binnen de bouwketen en gebrek aan vaardigheden
Bouwers zijn over het algemeen geneigd om risico’s uit de weg te gaan. Dat is begrijpelijk, maar het pakt nadelig uit voor het werken met duurzame bouwmaterialen. Opdrachtgevers die met duurzame materialen willen bouwen hebben geregeld moeite om aannemers te vinden die hun plan willen uitvoeren. 
Daarnaast wordt het werken met duurzame materialen belemmerd doordat partijen in de bouwketen weinig met elkaar samenwerken. Het bouwen met nieuwe bouwmaterialen vergt nieuwe vaardigheden en afstemming van werkzaamheden. Maar samenwerking en gezamenlijk leren zijn op dit moment niet de standaard in de bouwsector. Bouwers leren dit ook niet in hun opleiding.

Conclusies 

Onze analyse heeft geresulteerd in een aantal conclusies, die we hieronder samengevat weergeven.

Nieuwe bouwcrisis dreigt
Een snelle omslag naar duurzaam bouwen is nodig om te voldoen aan de regels en normen die de EU vanaf 2030 gaat stellen in het kader van het klimaatbeleid. De tijd dringt dus. Als er in Nederland te lang woningen gebouwd blijven worden met conventionele materialen, bestaat de kans dat ons land in een nieuwe bouwcrisis terechtkomt. De vraag naar duurzaam ontworpen woningen zal op korte termijn moeten worden vergroot. Ook steeds meer beleggers en investeerders vragen om duurzaam gebouwde woningen. 

Combinatie van normeren en beprijzen nodig
Om partijen in de bouwketen in beweging te krijgen en de vraag naar duurzame materialen te stimuleren is de rijksoverheid naar ons oordeel aangewezen op een combinatie van normeren en beprijzen.

• Als het gaat om het stellen van normen voor de duurzaamheid van de bouw heeft het Rijk de afgelopen jaren steken laten vallen. Met de vernieuwde EU-richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen komt hier verandering in. EU-lidstaten moeten vanaf 2030 door middel van een routekaart gaan sturen op de klimaatimpact van woningen gedurende de gehele levenscyclus, inclusief de materiaalgebonden CO₂-uitstoot. De routekaart die de Nederlandse rijksoverheid gaat opstellen, moet partijen in de bouwketen houvast bieden om stapsgewijs over te schakelen naar het gebruik van duurzame bouwmaterialen.
• Aanvullend op de routekaart zou de rijksoverheid de CO₂-uitstoot die samenhangt met het gebruik van conventionele bouwmaterialen in de woningbouw kunnen beprijzen. Concreet denken wij aan een in de tijd oplopende heffing, die gekoppeld is aan het verschil tussen de (verplichte) grenswaarde en de (ambitieuzere) streefwaarde uit de zojuist genoemde routekaart. Een heffing is een instrument zonder grote nadelen.

Samenwerking, innovatie en opschaling essentieel voor succes
Innovatie zal in hoge mate kunnen bijdragen aan de benodigde opschaling van het bouwen met duurzame materialen. De capaciteit voor fabrieks­matige woningbouw, die hand in hand gaat met duurzaam bouwen, is groot en moet beter worden benut.
Ook het lerend vermogen in de bouwsector is belangrijk voor het slagen van de omslag. Mbo- en hbo-opleidingen zijn op dit moment nog niet ingericht op het omgaan met nieuwe materialen, hergebruik van materialen en losmaakbaar bouwen. 
Innovatieprogramma’s en -convenanten tussen opdrachtgevers en partijen in de bouwketen kunnen de benodigde experimenteerruimte bieden om stappen te zetten. Voor de eveneens benodigde opschaling is gericht innovatie- en industriebeleid nodig, met aandacht voor het terugwinnen van gebouwonderdelen en grondstoffen door middel van circulaire sloop en hoogwaardige recycling. Ook de verdere ontwikkeling en opschaling van biobased productieketens is van belang. Dit draagt bij aan leveringszekerheid van bouwmaterialen. 

Aanbevelingen 

Wij doen de rijksoverheid, decentrale overheden en partijen in de bouwketen in dit advies vier aanbevelingen om te komen tot een verdere verduurzaming van het materialengebruik in de woningbouw. 

1. Breng Nederlandse regelgeving in overeenstemming met Europees beleid
Partijen in de bouwketen hebben helderheid nodig over de Europese regels die vanaf 2030 gaan gelden op het gebied van duurzaam materialengebruik. De overheid zal in het kader van de vernieuwde EU-richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen (EPBD IV) een nationale routekaart moeten opstellen met grens- en streefwaarden voor materiaalgebonden CO₂-uitstoot. Wij adviseren om de grenswaarde in 2030 ambitieuzer te laten zijn dan de huidige norm, die gemakkelijk haalbaar is. Verder adviseren wij om bij de normering onderscheid te maken tussen enerzijds laag- en middenhoogbouw en anderzijds hoogbouw, waarvan de CO₂-voetafdruk groter is. 

2. Voer een heffing in als stimulans voor verduurzaming van het materialengebruik in de woningbouw 
Om te komen tot een gestage omslag naar bouwen met duurzame ­materialen is het van belang dat er bij opdrachtgevers een grotere vraag ontstaat naar duurzaam gebouwde woningen. De rijksoverheid zou hierbij kunnen helpen. Wij bevelen aan om in 2030 een in de tijd oplopende heffing in te voeren op niet of onvoldoende duurzaam gebouwde woningen. Deze heffing zal ten laste moeten komen van de aanvrager van de omgevingsvergunning (de grondeigenaar dan wel de ontwikkelaar). De heffing die ons voor ogen staat zal moeten gelden voor woningen die vanaf 2030 worden vergund en die niet voldoen aan de in de nationale routekaart opgenomen streefwaarden.

3. Actualiseer procedures en regelgeving
Om de omslag naar het gebruik van duurzame materialen te laten slagen, zijn aanpassingen nodig in de bouwregels van de overheid. Wij ­adviseren het Rijk om ervoor te zorgen dat de normerings- en certificerings­commissies van nieuwe bouwmaterialen transparanter gaan functioneren, met meer inbreng van duurzame materialenproducenten en onafhankelijke deskundigen. Daarnaast adviseren we het Rijk om ervoor te zorgen dat de overheidsregels voor de woningbouw bevorderend werken voor kleiner bouwen, voor installatiearm bouwen, voor hergebruik van materialen en onderdelen en voor toepassing van biobased bouwmaterialen en duurzame varianten van conventionele bouwmaterialen.
Gemeenten adviseren wij om ervoor te zorgen dat woningbouw met duurzame materialen wordt gefaciliteerd en gestimuleerd door zowel het gemeentelijk omgevingsbeleid, de stedenbouwkundige en beeldkwaliteitsplannen als het gebiedsontwikkelings- en grondbeleid. 

4. Bereid de bouwketen voor op het bouwen met duurzame materialen 
Het Rijk zal de bouwketen moeten voorbereiden op de normen die deel gaan uitmaken van de nationale routekaart voor het terugbrengen van de CO₂-uitstoot van nieuwe woningen. De bouwketen zal er op haar beurt voor moeten zorgen dat alle betrokken partijen zich de nieuwe (deels digitale) vaardigheden en routines eigen maken die horen bij het werken met duurzame bouwmaterialen. 
Concreet adviseren wij het Rijk, projectontwikkelaars, woningcorporaties, fabrieksmatige bouwers en gemeenten om afspraken te maken over de bouw van fabrieksmatige geproduceerde duurzame laag- en middenhoogbouwwoningen. Het Rijk bevelen wij daarnaast aan om te zorgen voor innovatie- en experimenteerruimte ten behoeve van de opschaling van het werken met biobased bouwmaterialen. Tot slot adviseren wij het Rijk om afspraken te maken met brancheorganisaties over ondersteuning van ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf, zodat werknemers kunnen worden bijgeschoold in duurzame bouwmethoden en materialen en de mogelijkheden van fabrieksmatig bouwen.

Onderstaande figuur geeft de vier aanbevelingen weer.