Waardevol regeren

In het Nederlandse overheidsbeleid staat sinds jaar en dag het streven naar welvaart centraal. Ons land is daarin de afgelopen decennia zeer succesvol gebleken, als we afgaan op de groeicijfers van de nationale economie. Maar economische groeicijfers zeggen niet alles. De mate waarin we welvaart ervaren is immers niet alleen afhankelijk van onze portemonnee, maar ook van andere zaken. Denk aan een passende woning, veiligheid in onze woonomgeving, schone lucht, schoon water, goed onderwijs en goede gezondheidszorg. En denk ook aan de verbondenheid met de mensen in onze omgeving en met de samenleving als geheel. Dit soort aspecten van het leven vallen onder het begrip ‘brede welvaart’, dat in dit advies centraal staat. 

Met diverse aspecten van deze brede welvaart is het op dit moment in Nederland niet goed gesteld. Zo is er een toenemende druk op de beschikbare ruimte, op de kwaliteit van de natuur en op het milieu. Ook de saamhorigheid in de samenleving staat onder spanning. Er bestaan bovendien grote verschillen in welvaart tussen Nederlanders – zowel in termen van inkomen en vermogen als in bredere zin.

Voor de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het begrip ‘brede welvaart’ relevant, omdat het raakt aan allerlei vraagstukken in de leefomgeving. Denk aan de transitie van onze energievoorziening en de herinrichting van het landelijk gebied. Het aanpakken van deze transitievraagstukken heeft invloed op de brede welvaart in de samenleving en op de verdeling daarvan.

Als de overheid bij beleidsmaatregelen zorgvuldig en systematisch rekening houdt met de gevolgen voor de brede welvaart, kan zij tot betere besluiten komen. Dat noemen wij ‘sturen op brede welvaart’. Natuurlijk stuurt de overheid nu al op aspecten van brede welvaart, aangezien er beleid bestaat voor veel van de onderwerpen die we hierboven noemden. Maar dat gebeurt niet afdoende. Sturen op brede welvaart houdt immers in dat de overheid bij al het beleid dat zij ontwikkelt systematisch de gevolgen voor de economie, de samenleving én de leefomgeving expliciet tegen elkaar afweegt – zowel de kortetermijngevolgen als de langetermijngevolgen, hier én elders in de wereld. Sturen op brede welvaart houdt bovendien in dat de overheid aandacht heeft voor de verdeling van de positieve en negatieve effecten van het beleid over regio’s en over groepen in de samenleving. Dat alles doet de overheid op dit moment nog niet.

Politici en bestuurders kunnen de ingewikkelde afwegingen die komen kijken bij sturen op brede welvaart alleen maken als ze beschikken over goede beleidsinformatie: over de positieve en negatieve effecten van beleidsopties en over de actuele stand van zaken op alle (vanuit het oogpunt van brede welvaart relevante) aspecten. Bovendien moet duidelijk zijn wie er profiteert van een bepaalde beleidsmaatregel en wie niet.

Er wordt vaak onvoldoende scherp onderscheid gemaakt tussen enerzijds de rol van wetenschap en ambtenarij, die moeten zorgen voor de best mogelijke informatie en dilemma’s moeten blootleggen die met besluiten samenhangen, en anderzijds de politiek, die uiteindelijk keuzes moet maken en verantwoording moet afleggen. Wanneer de benodigde informatie en de dilemma’s niet systematisch bijeen worden gebracht, kan de politiek geen onderbouwde afwegingen maken en geen volledige verantwoording afleggen. Bovendien ontstaat dan ruimte voor selectief winkelen, waarbij positieve effecten van beleidsvoorstellen op brede welvaart worden overbelicht en negatieve effecten onderbelicht blijven. Zo is het bijvoorbeeld onevenwichtig om de komst van een distributiecentrum te motiveren door te stellen dat dit goed is voor de regionale bedrijvigheid, als niet ook wordt vermeld dat er dan ook huisvesting zal moeten komen voor een groot aantal arbeidsmigranten. 

Sturen op brede welvaart vergt niet alleen méér beleidsinformatie dan op dit moment beschikbaar is, het vergt ook een andere manier van kijken naar beleidsvoorbereiding en -verantwoording. Zo’n nieuwe manier van werken is niet eenvoudig in te voeren. De manier waarop beleid wordt ontwikkeld is namelijk stevig verankerd in wetten, regels, procedures en rekenmodellen. In deze beleidscultuur is niet zomaar verandering te brengen. 

Hoewel het begrip brede welvaart de laatste jaren door de politiek steeds meer wordt omarmd, gebeurt dit vooralsnog vooral ‘in woord’. In de praktijk blijven de verwachte consequenties van beleidsbesluiten voor natuur, milieu en samenleving, voor toekomstige generaties en voor andere landen, vaak impliciet. Bij de keuze uit verschillende beleidsopties geven financieel-economische overwegingen meestal de doorslag. 

Als het streven naar brede welvaart daadwerkelijk leidend zou worden in het overheidsbeleid, kan dit leiden tot wezenlijk andere besluiten. Daar is bestuurlijke moed voor nodig. Denk bijvoorbeeld aan de besluitvorming over de groei van Schiphol en de bijbehorende weging van economische, ecologische en sociale aspecten. Het effectief sturen op brede welvaart in dat soort situaties vergt een kijk op welvaart die wezenlijk afwijkt van het traditionele welvaartsperspectief dat op dit moment binnen de overheid dominant is. Dat betekent dat er een cultuuromslag nodig is. 

Wij doen de overheid vier aanbevelingen om besluitvormingsprocessen over beleid aan te passen. Sommige kunnen op korte termijn al worden toegepast, andere zullen meer tijd en uitwerking vergen. Zo komt het sturen op brede welvaart stap voor stap dichterbij. 

1. Zorg voor betere instrumenten voor vergaren en ontsluiten van beleidsinformatie 
Voor sturen op brede welvaart zijn instrumenten nodig die systematisch informatie bijeen brengen over de effecten op alle thema’s die voor brede welvaart van belang zijn. Er is op korte termijn een verbeterslag noodzakelijk op de bestaande instrumenten die voor het vergaren en ontsluiten van deze informatie worden gebruikt en de wijze waarop deze instrumenten worden ingezet. De ambtelijke beleidsvoorbereiding moet scherper in beeld gaan brengen welke keuzes tussen beleidsprioriteiten (‘afruilen’) er voorliggen en welke dilemma’s daarbij spelen – ook op andere beleidsterreinen. Dit betekent dat de beleidsambtenaren systematisch inzichtelijk moeten maken wat de effecten zijn van voorgenomen beleid voor de welvaart in brede zin, inclusief de verdeling van die effecten over groepen burgers en regio’s en inclusief de doorwerking van die effecten op de langere termijn en elders in de wereld. In elke fase van de beleidsvorming (doelen en ambities formuleren, strategie en beleid bepalen, implementatie en realisatie, monitoring en evaluatie) moeten de voor die fase geschikte instrumenten worden gebruikt. De bestaande instrumenten moeten waar nodig onderling consistent worden gemaakt. Verder moet in de instrumenten maximaal gebruik worden gemaakt van cijfermatige doorrekeningen. Waar dat niet mogelijk is, zal andersoortige relevante informatie moeten worden aangeleverd, zodat er geen ‘witte vlekken’ overblijven.

2. Maak bij normatieve beleidskeuzes systematisch gebruik van aangeleverde beleidsinformatie 
Bij het sturen op brede welvaart moeten politici en bestuurders beschikken over beleidsinformatie die duidelijk maakt welke normatieve keuzes voorliggen, welke afruilen aan verschillende beleidsopties zijn verbonden en welke verschillende perspectieven er zijn op vraagstukken en oplossingsrichtingen. Wij bevelen aan om deze beleidsinformatie systematisch en gericht te gebruiken bij het maken en verantwoorden van de normatieve keuzes. Cruciaal is dat bestuurders en politici beleidsopties en hun middellange- en langetermijneffecten afwegen voordat zij fundamentele keuzes maken, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening of de energie-infrastructuur. Anders laten zij kansen schieten om te sturen op brede welvaart. Zowel bij de begroting en de planvorming als bij de verantwoording moet expliciet aandacht worden besteed aan alle thema’s van brede welvaart, inclusief de voorziene beleidseffecten ‘later’ en ‘elders’ en inclusief de verdelingseffecten.

3. Tref voorbereidingen voor opnemen van ‘kapitalenbegroting’ in rijksbegroting
Op dit moment spelen bij het ontwikkelen van beleid de consequenties die bepaalde maatregelen kunnen hebben op langere termijn onvoldoende een rol. Er zijn disciplinerende kaders nodig die politici en bestuurders dwingen om de invloed mee te wegen van beleidsbeslissingen op ons economisch kapitaal (ons toekomstig verdienvermogen), op ons sociaal kapitaal (de verbondenheid van burgers met elkaar, met instituties en met de overheid) en op ons ‘natuurlijk kapitaal’ (alles wat de natuur ons biedt) – kaders die we wél hebben voor ons financieel kapitaal (toekomstige overheidsschulden). Wij adviseren de overheid om, onder aanvoering van de minister van Financiën, op termijn een ‘kapitalenbegroting’ onderdeel te maken van de rijksbegroting en zo te waarborgen dat deze kapitalen in de toekomst volwaardig gaan meewegen bij beleidskeuzes. Dat betekent dat de rijksbegroting niet alleen moet weergeven wat het voorgestelde overheidsbeleid betekent voor de financieel-economische ontwikkelingen, maar ook voor de verbondenheid in de samenleving, het vertrouwen van burgers in instituties, de kwaliteit van de natuur, de leefomgeving enzovoort.
Omdat dit een ingrijpende verandering betekent, adviseren wij om ter voorbereiding de nationale planbureaus hiervoor een methodiek te laten ontwikkelen, gebruikmakend van internationale voorbeelden van de Verenigde Naties en de Wereldbank en te beginnen met enkele nationale programma’s (bijvoorbeeld op het gebied van leefbaarheid, veiligheid, milieu en landelijk gebied). Voor de introductie van een kapitalenbegroting als effectief sturingsinstrument is het noodzakelijk dat ook een baten-lastenstelsel als begrotings- en verantwoordingsstelsel voor de rijksoverheid wordt ingevoerd.

4. Vergroot de mogelijkheden voor regionale coördinatie gericht op brede welvaart
Effectief sturen op brede welvaart brengt met zich mee dat de overheid samenhangende, sectoroverstijgende, besluiten neemt over het combineren van doelstellingen in één beleidskeuze (synergie) en het prioriteren van doelstellingen (afruilen). Zowel gemeenten, provincies, waterschappen als de rijksoverheid hebben binnen het Nederlandse bestel een bestuur dat verantwoordelijk kan worden gehouden voor het maken van dergelijke afwegingen. Echter, veel opgaven en doelstellingen komen samen in de regio. En dáár ontbreekt een democratisch gelegitimeerde ‘tafel’; de regio vormt immers geen wettelijk verankerde bestuurslaag. Om die reden is regionale coördinatie van het bredewelvaartsbeleid van belang, vooral bij complexe regionale opgaven.
Wij adviseren niet om een extra bestuurslaag toe te voegen, maar bevelen de rijksoverheid aan om de mogelijkheden voor regionale coördinatie die zich richt op brede welvaart te vergroten. Dit is te realiseren door regio’s kansenagenda’s te laten opstellen voor de ontwikkeling van de regionale brede welvaart. Daarnaast zou de rijksoverheid moeten zorgen voor regionale coördinatie van haar beleid voor verschillende sectoren. Dit is te realiseren door multidisciplinaire teams in te stellen die per regio worden voorgezeten door één algemeen rijksvertegenwoordiger. Tot slot zou de rijksoverheid in haar verantwoordingssystematiek ruimte moeten creëren voor decentrale overheden om uitgaven ten behoeve van brede welvaart te verantwoorden. Hiervoor zullen de sectorgebonden budgetten deels moeten worden ‘ontschot’.