Ruimtelijke ordening in een veranderend klimaat

De voortschrijdende klimaatverandering heeft grote gevolgen voor Nederland. We zullen veel van onze activiteiten moeten aanpassen aan de veranderende omstandigheden. Deze ‘klimaatadaptatie’ vormt het onderwerp van dit advies.

Noodzaak van klimaatbestendige ruimtelijke ordening

De komende decennia zijn ingrijpende maatregelen nodig om Nederland waterveilig te houden, voor wateroverlast te behoeden en de beschikbaarheid van voldoende zoetwater te waarborgen. Deze maatregelen om Nederland klimaatbestendig te maken zullen grote ruimtelijke gevolgen hebben. Er is bijvoorbeeld extra ruimte nodig voor dijkversterking, rivierverruiming en waterberging. Maar ook de manier waarop we de ruimte gebruiken voor bijvoorbeeld wonen, werken, landbouw, energie en natuur, zal moeten veranderen. Als we nu woningen bouwen op de verkeerde plekken (bijvoorbeeld omdat die in de toekomst nodig zijn voor dijkversterking of waterberging), lopen de toekomstige kosten voor het waterbeheer te hoog op. Ook het voortzetten van de huidige landbouw in delen van laag-Nederland, waar verzilting een steeds groter probleem wordt, is alleen tegen hoge kosten mogelijk. De toenemende droogte zal daarnaast onontkoombaar gevolgen hebben voor de landbouw en bedrijvigheid in delen van hoog-Nederland. 
Het kabinet heeft de ambitie om bij al deze ruimtelijke ontwikkelingen water en bodem ‘sturend’ te laten zijn. Dat wil zeggen: de randvoorwaarden die het water- en bodemsysteem stellen moeten voorop staan bij hoe we de ruimte in ons land gebruiken en ontwikkelen. In de praktijk lukt dat tot nu toe echter maar mondjesmaat. Welke belemmeringen spelen hierbij een rol? En hoe kan de overheid die wegnemen? Wat is er, met andere woorden, voor nodig om de overheid effectief te laten sturen op een klimaatbestendige ruimtelijke ordening van ons land? Deze vragen willen wij in dit advies beantwoorden.

Grenzen aan het huidige waterbeheer

Nederlanders zijn er door de eeuwen heen in geslaagd om op steeds grotere schaal land en water aan te passen aan de menselijke behoeften. De watersector wist de condities te scheppen om overal in het land te kunnen wonen en werken. De ruimtelijke keuzes die werden gemaakt, waren afgestemd op het gewenste landgebruik. Dit landgebruik kwam steeds meer los te staan van de eigenschappen van bodem en water. Vrijwel alles kon overal.

Inmiddels wordt de keerzijde van deze werkwijze steeds duidelijker: natuurgebieden verdrogen, teelten worden bedreigd door zoute kwel, funderingen en infrastructuur lopen schade op door bodemdaling. Daar komen de gevolgen van klimaatverandering nu bovenop: een stijgende zeespiegel, extremere weersomstandigheden en grilliger verlopende rivierafvoeren.

Al met al zijn er steeds meer inspanningen van waterbeheerders nodig om de huidige ‘waterstaatkundige condities’ op het gebied van wateroverlast, zoetwatervoorziening en waterveiligheid te waarborgen en het huidige ruimtegebruik te kunnen voortzetten. Er zijn echter grenzen aan de maatregelen die de watersector nog kan treffen. Waterstaatkundige maatregelen (dijken, gemalen, zoetwateraanvoer enzovoort) kunnen die grenzen nog wel een tijd oprekken, maar onverkort voortgaan op een eindigend pad is onverstandig. De onvermijdelijke overstap naar alternatieven wordt daarmee immers steeds moeilijker en kostbaarder.

Hoog tijd om ruimtelijke keuzes te maken

Gelukkig heeft Nederland de kennis en de mogelijkheden in huis om de gevolgen van het veranderende klimaat het hoofd te bieden. Het is echter wel hoog tijd om in actie te komen. Door nú maatregelen te treffen en tijdig ons ruimtegebruik aan te passen, is te voorkomen dat de problemen – en de bijbehorende kosten – de pan uit rijzen en op het bordje van toekomstige generaties komen te liggen.

Voor vraagstukken die op dit moment al spelen (zoetwatertekorten, verzilting, wateroverlast) zijn op korte termijn ruimtelijke keuzes nodig. Maar ook vraagstukken die op langere termijn spelen (in het bijzonder de water­veiligheid van laag-Nederland) vragen binnen afzienbare tijd om ruimtelijke keuzes. De keuzes hebben betrekking op het ruimtegebruik voor activiteiten zoals wonen, werken, landbouw, natuur en infrastructuur én op ruimtelijke reserveringen voor toekomstige dijkversterking, rivierverruiming en waterberging. Er zullen bovendien ingrijpende aanpassingen in het watersysteem nodig zijn om Nederland veilig en leefbaar te houden bij zeespiegelstijging. Ook die aanpassingen hebben verreikende ruimtelijke gevolgen en vereisen binnen afzienbare tijd keuzes. De bijbehorende investeringen vergen een lange voorbereidings- en realisatietijd. De versnelling van het tempo waarin de zeespiegel stijgt maakt de beschikbare tijd voor al deze aanpassingen bovendien steeds korter.

Belemmeringen voor een klimaatbestendige ruimtelijke ordening

We zijn in Nederland een veilig leven achter de dijken, met altijd voldoende water voor iedereen, te vanzelfsprekend gaan vinden. We zijn er aan gewend geraakt dat de overheid ervoor zorgt dat het water volledig wordt beheerst en dat diezelfde overheid, mocht het toch misgaan, de schade en kosten van herstel compenseert. De huidige omstandigheden laten dat niet meer toe. En hoewel dit inmiddels een bekend gegeven is, blijkt het in de praktijk niet gemakkelijk voor bestuurders en politici én voor partijen in de samenleving om de benodigde koerswijziging te laten doorwerken in de ruimtelijke keuzes die zij maken.

Wij hebben zeven met elkaar samenhangende belemmeringen geïnven­tariseerd waardoor het in de praktijk vooralsnog niet goed lukt om klimaat­bestendige ruimtelijke ordeningskeuzes te maken:

• Politiek en bestuur geven in de praktijk altijd voorrang aan het oplossen van de meest urgente ruimtevragende maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld de woningopgave. 
• Het ‘waterbelang’ wordt onvoldoende meegewogen in ruimtelijke besluitvormingsprocessen. Bestuurders op lokaal en regionaal niveau betrekken waterschappen maar beperkt bij de ruimtelijke ordening.
• Politici en bestuurders zijn beducht om met ruimtelijke maatregelen het vertrouwen van investeerders te ondermijnen. Het beeld dat half Nederland door klimaatverandering onder water komt te staan mag dan wel onjuist zijn, toch wil men het niet ‘voeden’ met ingrijpende ruimtelijke keuzes.
• Onzekerheid over hoe snel het klimaat precies verandert en hoe groot de gevolgen daarvan zullen zijn, en een ruimtelijke ordeningspraktijk geënt op continuïteit en zekerheid, weerhouden politici en bestuurders ervan om beleidskeuzes te maken die nodig zijn.
• Er ontbreken financiële prikkels voor burgers, bedrijven en overheden om de gevolgen van klimaatverandering mee te wegen bij investeringskeuzes, zoals de aanschaf van een woning, de bouw van een nieuwe fabriek of de keuze voor een nieuwe gebiedsontwikkeling. 
• Grondeigendom vormt een belemmerende factor bij veel nieuwe gebiedsontwikkelingen. Plekken die in handen zijn van projectontwikkelaars of gemeenten, om te ontwikkelen als nieuwe woon- of werklocatie, zullen niet snel meer van bestemming veranderen, ook niet als nu blijkt dat ze eigenlijk beter kunnen worden gebruikt voor natuur en waterberging. De negatieve financiële consequenties daarvan zijn te groot.
• De ruimte die nodig is om woongebieden in het rivierengebied veilig te houden wordt nog te veel gezocht bínnen de landsgrenzen. Dat beperkt de oplossingsruimte, want ‘bovenstroomse’ maatregelen in Duitsland of België kunnen zowel wateroverlast als watertekorten in Nederland helpen verminderen.

Conclusies

Op basis van onze analyse trekken we in dit advies vier conclusies:

Flexibiliteit moet de norm worden voor ruimtelijke ordening: niet alles kan overal en voor altijd
Wij zullen toe moeten naar een ruimtelijke ordening die recht doet aan de grenzen van het watersysteem (‘niet alles kan overal’), gekoppeld aan een aanpak die de flexibiliteit biedt om het ruimtegebruik gaandeweg aan te passen aan veranderende omstandigheden (‘niet alles kan voor altijd’). Zo’n flexibele benadering is een breuk met het verleden. In de Nederlandse ruimtelijke ordening zijn van oudsher juist zekerheid en continuïteit belangrijke eigenschappen. 

Het ‘watercontract’ tussen overheid en samenleving is aan herziening toe
Klimaatverandering stelt grenzen aan wat de samenleving van de overheid kan verwachten als het gaat om het waarborgen van waterveiligheid, de beschikbaarheid van zoetwater en het compenseren van schade. De overheid zal op deze punten niet meer tot in lengte van jaren dezelfde garanties kunnen afgeven als voorheen. Het huidige (impliciete) ‘watercontract’ tussen overheid en samenleving is dus toe aan herziening. De rol van de overheid zal voor een deel verschuiven van het bieden van waarborgen naar het hanteerbaar maken van onzekerheden. Daarmee wordt een groter beroep gedaan op burgers en bedrijven om zelfstandig klimaatbestendige ruimtelijke keuzes te maken.

Klimaatbestendige ruimtelijke ordening vereist begrenzing vanuit het waterbeheer
De waterbeheerders (het Rijk en de waterschappen) hebben een belangrijke sleutel in handen om te komen tot een klimaatbestendige ruimtelijke ordening. Zij zullen vanuit hun kennis en deskundigheid vaker grenzen moeten aangeven. Ze zullen moeten expliciteren wat de ­
(on)mogelijkheden zijn om te voorzien in de waterstaatkundige condities voor het huidige en toekomstige ruimtegebruik. Zij zullen op die manier de afwegingsruimte voor de ruimtelijke beslissingen van overheden, burgers en bedrijven moeten begrenzen.

Klimaatbestendige ruimtelijke ordening biedt kansen
Klimaatbestendige ruimtelijke ordening biedt kansen om een mooier en beter land te realiseren, voor onszelf en voor toekomstige generaties. We zullen daarvoor de samenhang tussen verschillende opgaven moeten benutten, zowel inhoudelijk als in de tijd. Dat vraagt om samenwerking, om nieuwe, innovatieve ideeën én om het tijdig maken van keuzes. Keuzes waarmee we nu aan de slag kunnen, maar die tegelijkertijd voldoende keuzevrijheid laten aan toekomstige generaties om hun leefomgeving vorm te geven.

Aanbevelingen

We doen in dit advies tien aanbevelingen, verdeeld over vier oplossings­richtingen. Met deze aanbevelingen willen wij de overheid helpen om ­effectief te sturen op klimaatbestendige ruimtelijke ordening.

Oplossingsrichting 1: Zorg ervoor dat ruimtelijke keuzes van zowel de overheid als van de samenleving zo veel mogelijk rekening houden met de gevolgen van klimaatverandering

1.    Zorg met een ‘waterkalender’ systematisch voor tijdige en publiek beschikbare informatie over veranderende waterstaatkundige condities (Rijk en waterschappen)
De overheid zal de samenleving in positie moeten brengen om klimaatbestendige ruimtelijke keuzes te kunnen maken. Ze zal moeten helpen om de onzekerheden rond de gevolgen van klimaatverandering hanteerbaar te maken. De waterbeheerders (het Rijk en de waterschappen) zullen moeten verduidelijken tot wanneer de geldende condities ten aanzien van wateroverlast, zoetwatervoorziening en waterveiligheid redelijkerwijs houdbaar zijn. Dat kunnen zij doen door middel van een periodiek te actualiseren ‘waterkalender’.

2.    Toets alle ruimtelijke visies, plannen en besluiten van de overheid op hun klimaatbestendigheid (Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen)
Bij het maken van ruimtelijke keuzes op het gebied van infrastructuur, landbouw, wonen, natuur, economie en industrie zal de overheid consequent de veranderende waterstaatkundige condities moeten betrekken. Ze dient bij elke keuze, in elke overheidslaag, mee te wegen of de benodigde condities op langere termijn zijn vol te houden en of (c.q. hoe lang) die condities tegen acceptabele maatschappelijke kosten kunnen worden gerealiseerd.

Oplossingsrichting 2: Maak flexibiliteit de nieuwe norm voor ruimtelijke ordening

3.    Reserveer in omgevingsplannen ruimte voor waterstaatkundige maatregelen (Rijk, provincies, gemeenten)
Ruimtereserveringen zijn belangrijk om in de toekomst verzekerd te zijn van voldoende ruimte voor benodigde waterstaatkundige maatregelen. Daarom moet in de juridisch bindende gemeentelijke omgevingsplannen ruimte worden gereserveerd voor de waterstaatkundige infrastructuur die nodig is om de gevolgen van klimaatverandering op te vangen.

4.    Benut de mogelijkheden voor tijdelijk ruimtegebruik (Rijk, provincies, waterschappen, gemeenten)
Klimaatadaptatie vraagt om een dynamische ruimtelijke ordening, waarin functies tijdelijk kunnen zijn en waarin het gebruik van de ruimte kan worden aangepast aan nog onzekere ontwikkelingen. De benodigde omslag naar een wendbare ruimtelijke ordening is te realiseren door het beter benutten van de (juridisch al bestaande) mogelijkheden van tijdelijk ruimtegebruik.

Oplossingsrichting 3: Versterk het instrumentarium voor klimaatbestendige en flexibele ruimtelijke keuzes door overheid en samenleving

5.    Betrek de langetermijnkosten van klimaatverandering bij investeringsbeslissingen (gemeenten, provincies, Rijk, projectontwikkelaars, banken, beleggers, ondernemers, huiseigenaren)
Kosten die zich op lange termijn zullen aandienen als gevolg van klimaatverandering moeten nadrukkelijker worden meegenomen bij investeringsbeslissingen van overheden en partijen in de samenleving. We bepleiten het toepassen van een levensduurbenadering. Daarbij worden alle kosten die tijdens de levensduur van de investering worden gemaakt, inclusief de kosten van klimaatadaptatie, zo goed mogelijk in de financiële afweging betrokken.

6.    Stel algemene regels voor klimaatbestendige inrichting (Rijk, waterschappen)
In het Besluit kwaliteit leefomgeving, dan wel in verordeningen van de waterschappen, dienen algemene eisen te worden gesteld aan de inrichting van gebieden met het oog op de klimaatbestendigheid ervan.

7.    Weeg bij het nemen van ruimtelijke besluiten het waterbelang zo vroeg mogelijk en op het juiste schaalniveau mee (Rijk, provincies, waterschappen)
De Omgevingswet en de afspraken uit het Bestuursakkoord Water verplichten alle overheden die ruimtelijke plannen ontwikkelen tot het wegen van het waterbelang. In de regel gebeurt dat nu bij het opstellen of aanpassen van het gemeentelijke omgevingsplan, onder meer met het oog op nieuwe woningbouwlocaties. De locatiekeuze is echter op dat moment vaak al gemaakt. De weging van het waterbelang leidt dan hooguit tot een klimaatbestendiger inrichting – niet tot een andere locatiekeuze. Daarom bepleiten wij om het waterbelang eerder en op een hoger schaalniveau (nationaal en provinciaal) consequent mee te wegen bij de vaststelling van ruimtelijke besluiten.

8.    Maak afspraken met bovenstroomse landen over wateraanvoer en waterberging (Rijk, provincies, waterschappen)
In het internationaal overleg over de stroomgebieden van rivieren die afwateren via ons land wordt aandacht besteed aan de verdeling van water in tijden van een teveel aan water (risico van overstroming) dan wel een tekort aan water (risico van droogte). Tot bindende inter­nationale afspraken heeft dat echter nog nauwelijks geleid. Gelet op de grotere waterafhankelijkheid van ons land bevelen wij aan dat dit overleg wordt geïntensiveerd.

Oplossingsrichting 4: Neem tijdig besluiten over grote systeemkeuzes en de ruimtelijke gevolgen daarvan

9.    Voer een integraal kennis- en onderzoeksprogramma uit voor klimaat­bestendige ruimtelijke ordening (Rijk) 
Het Rijk zal de samenhang tussen veranderende waterstaatkundige condities, de effecten daarvan op gebruiksfuncties en wat een en ander betekent voor de ruimtelijke ordening, moeten versterken en benutten. Dat vraagt om een interdisciplinair, langjarig onderzoeksprogramma waarin onderzoekers, ontwerpers, beleidsmakers en praktijkdeskundigen met elkaar samenwerken.

10.    Stel een langetermijnprogramma op gericht op besluitvorming over grote systeemkeuzes (Rijk)
Er zijn de afgelopen periode in het kader van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging flinke stappen gezet om de kennis te vergroten over manieren waarop Nederland, ook bij een forse stijging van de zeespiegel, veilig en leefbaar kan blijven. Het wordt nu tijd om de vergaarde en nog te vergaren kennis te gebruiken voor het opstellen van een programma, inclusief een bijbehorend tijdpad, dat als basis kan dienen voor concrete besluiten over de grote systeemkeuzes die de komende decennia moeten worden gemaakt.