De uitvoering aan zet

Nederland staat voor grote opgaven in het domein van de fysieke leefomgeving, zoals de bouw van grote aantallen woningen of de omgang met de gevolgen van een veranderend klimaat. Sommige van deze opgaven spelen al decennia. En ze worden urgenter; het woord crisis valt dan ook steeds vaker.
Twee bouwvakkers lopen op een bouwplaats met huizen in aanbouw

Aanleiding en adviesvraag

Hoewel er op tal van terreinen beleidsdoelen en maatregelen zijn geformuleerd, worden deze vaak niet, of niet op tijd, gerealiseerd. Plannen zijn er volop, maar er komt in de praktijk niet veel van terecht. 

Het feit dat de overheidsdoelen op zoveel belangrijke beleidsterreinen niet, onvoldoende of niet bijtijds worden gerealiseerd, vraagt om nadere analyse. Waarom komen de dingen die beleidsmatig worden afgesproken niet of veel te laat van de grond? Waarom is die uitvoeringspraktijk zo weerbarstig? Als duidelijk is waar de belemmeringen precies zitten, kan aan de juiste knoppen worden gedraaid om tot verbetering te komen. Vanuit deze overweging hebben we de volgende vraagstelling geformuleerd: 

De centrale vraag van dit advies is: “Welke belemmeringen spelen er in de uitvoering van het leefomgevingsbeleid? Hoe kan de uitvoering worden verbeterd om de doelen van het leefomgevingsbeleid te realiseren?

Toelichting

Voor dit advies hebben wij tien casusstudies verricht naar uitvoeringsproblemen binnen het domein van de fysieke leefomgeving. Op basis daarvan hebben wij vijf belemmerende factoren geïdentificeerd, die – vaak tegelijkertijd – de uitvoering van beleid bemoeilijken en vertragen:

  1. Stapeling, en daardoor de complexiteit van beleid
  2. Handelingsverlegenheid: terughoudendheid om stappen te zetten
  3. Ontoereikende organisatie rond de uitvoering
  4. Ongelijke verdeling van kosten en baten
  5. Structurele schaarste aan menskracht

Onze hoofdaanbeveling is gericht op het principieel gelijkwaardig maken van beleid en uitvoering. Deze aanbeveling vormt een soort paraplu boven onze andere aanbevelingen:

Maak beleid en uitvoering principieel gelijkwaardig

  • Wij pleiten voor een herwaardering van de uitvoering, waarbij beleidsmakers en uitvoeringspartijen een gelijkwaardige positie hebben.
  • Bij het ontwerpen van beleidsmaatregelen moet maximaal gebruik worden gemaakt van de inzichten vanuit de uitvoeringspraktijk. 
  • Uitvoerende partijen moeten met gezag en autoriteit de condities kunnen aangeven waaronder beleid uitvoerbaar is.
  • Het gelijkschakelen van beleid en uitvoering en het daadwerkelijk uitvoeren van beleidsvoornemens zullen bijdragen aan het vertrouwen van de burger in de overheid.

De overige aanbevelingen voor het omgaan met belemmeringen bij de aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving luiden:

Geef uitvoeringspartijen een structurele positie in de beleidsontwikkeling 

  • Er zijn acties nodig om de uitvoering als gelijkwaardige partij al vanaf de initiatieffase bij de ontwikkeling van beleid te betrekken.
  • Rijksuitvoeringsorganisaties moeten standaard betrokken worden bij overleggen van de ambtelijke top.
  • De raad ziet ook een belangrijke rol voor de secretaris-generaal van elk beleidsdepartement. Die moet erop toezien dat ook andere partijen die bijdragen aan de uitvoering in een vroeg stadium betrokken worden bij de beleidsontwikkeling. 
  • Er zijn waarborgen nodig om te voorkomen dat medeoverheden uitvoeringstaken krijgen toebedeeld zonder bijvoorbeeld adequate financiering. Dit vereist een sterke coördinerende bevoegdheid van de minister van BZK bij de taaktoedeling in het decentraal bestuur, zoals een mede-ondertekeningsbevoegdheid om overvraging en ondervertegenwoordiging van decentrale overheden in beleidsontwikkeling te voorkomen.
  • Omdat veel opgaven in de regio’s in ons land tot een oplossing moeten worden gebracht, is het belangrijk dat de minister voor Binnenlandse Zaken de bestuurlijke samenwerking op regionaal niveau versterkt. 

Werk, organiseer en maak een gedeelde agenda vanuit de opgaven

  • Stapeling van beleid is een minder groot probleem is als de uitvoerende partijen helder voor ogen hebben wat de gezamenlijke ambities en doelen zijn. 
  • Een eenduidig verhaal over de opgave helpt bij het ordenen en prioriteren van gestapeld beleid komt. Op basis daarvan kan een gedeelde agenda worden opgesteld. 
  • Het instrument van de omgevingsvisie van de nieuwe Omgevingswet kan hier uitkomst bieden. Daarmee kan immers bij uitstek het verhaal van een opgave, gebied of regio worden verwoord.

Verdeel rollen, taken en verhoudingen vanuit de specifieke opgaven

  • Het onderliggende probleem bij veel uitvoeringsfalen is dat het voor de beleidsmakers en de uitvoerders niet duidelijk is wie van hen aan zet is als het gaat om het maken van keuzes over de inhoudelijke prioriteiten en de verdeling van de budgetten.
  • Het is cruciaal dat er binnen de schakel tussen beleid en uitvoering per vraagstuk duidelijke afspraken op deze punten worden gemaakt.

Organiseer samenwerking zodanig dat uitvoerders zich veilig voelen om beslissingen te nemen, ook in een context van onzekerheden

  • Het is belangrijk om een setting te ontwikkelen waarin partijen zich veilig genoeg voelen om, ook als het spannend wordt, oplossingen te zoeken en lastige knopen door te hakken.
  • Dit betekent dat er afspraken nodig zijn over de cultuur van samenwerken. 
  • Vertrouwen en transparantie moeten centraal staan in de samenwerking, zodat dilemma’s, twijfels en onzekerheden ongehinderd op tafel kunnen komen. 

Zoek manieren om kosten en baten van opgaven in de leefomgeving nauwkeuriger te bepalen en beter te verdelen

  • Bij het werken aan opgaven in de leefomgeving lekken baten vaak of komen revenuen terecht bij partijen die niet bijdragen aan een ontwikkeling. Dit belemmert een voortvarende aanpak. 
  • Er is meer aandacht nodig voor (het delen van) kennis bij de toepassing van instrumenten voor grondbeleid, zoals onteigening en vestiging van voorkeursrecht. 
  • Ook is meer aandacht nodig voor innovatieve financieringswijzen voor projecten in de leefomgeving.

 Ga slim om met structurele schaarste aan menskracht

  • De schaarste aan arbeidskrachten is structureel en onvermijdelijk. 
  • Daarom is het nodig om de energie te richten op het slim omgaan met schaarste, waarbij (a) de schaarste zelf kan worden verlicht en (b) de hinder van de schaarste sterk kan worden gereduceerd. 
  • Het poolen van experts en het (regionaal) delen van kennis en deskundigen kan hier een oplossing bieden. 
  • Ook kan meer werk worden gemaakt van het standaardiseren van werkzaamheden.

Planning

Op 19 december 2023, publiceerde de raad het advies ‘De uitvoering aan zet: omgaan met belemmeringen bij de uitvoering van beleid voor de fysieke leefomgeving’. Het advies is die dag aangeboden aan de bewindslieden van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister van Economische Zaken en Klimaat, de minister voor Klimaat en Energie en de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer. 

Save the date: bijeenkomst ‘De uitvoering aan zet’

Hoewel er op tal van terreinen beleidsdoelen en maatregelen zijn geformuleerd, worden deze vaak niet, of niet op tijd, gerealiseerd. Plannen zijn er volop, maar er komt in de praktijk niet veel van terecht. Hoe komen we tot een betere realisatie van plannen in de praktijk?

Kom hierover met de Rli en collega’s uit beleid en uitvoering in gesprek tijdens de bijeenkomst op woensdagmiddag 13 maart

U kunt zich hier aanmelden voor de conferentie op 13 maart van 13.00 (inloop) tot 16.40 (met aansluitend een borrel).

Meer informatie

Voor meer informatie over het advies of uw reactie kunt u contact opnemen met de projectleider Tm Zwanikken, uitvoeringskracht@rli.nl, of 06 5287 4404.

Samenvatting

Nederland staat voor grote opgaven in de fysieke leefomgeving, zoals bijvoorbeeld het bouwen van grote aantallen woningen. Sommige van deze opgaven spelen al decennia. En ze worden urgenter; het woord crisis valt dan ook steeds vaker. Hoewel er op tal van terreinen beleidsdoelen en maatregelen zijn geformuleerd, worden deze vaak niet, niet volledig of niet op tijd, gerealiseerd. Zo blijven de grote maatschappelijke vragen van vandaag voortduren. De beleidsuitvoering hapert op veel terreinen, met als gevolg dat de doelen en ambities van de overheid de laatste jaren maar heel beperkt worden gerealiseerd. Over dat gebleken gebrek aan uitvoering gaat dit advies. We richten ons vizier op het (on)vermogen van de overheid en andere betrokken partijen om in de praktijk te realiseren wat beleidsmatig wordt afgesproken.

Het feit dat de overheidsdoelen op zoveel belangrijke beleidsterreinen niet, onvoldoende of niet bijtijds worden gerealiseerd, vraagt om een nadere analyse. Welke belemmeringen spelen er in de uitvoering van het leefomgevingsbeleid? Want als duidelijk is waar de belemmeringen precies zitten, kan aan de juiste knoppen worden gedraaid om tot verbetering te komen.

Vijf belemmerende factoren 

Voor dit advies hebben wij tien casusstudies verricht naar uitvoeringsproblemen binnen het domein van de fysieke leefomgeving. Op basis daarvan hebben wij vijf belemmerende factoren geïdentificeerd, die – vaak tegelijkertijd – de uitvoering van beleid bemoeilijken en vertragen:

  1. Stapeling, en daardoor de complexiteit van beleid
  2. Handelingsverlegenheid: terughoudendheid om stappen te zetten
  3. Ontoereikende organisatie rond de uitvoering
  4. Ongelijke verdeling van kosten en baten
  5. Structurele schaarste aan menskracht

 

Deze figuur geeft de gewenste gelijkwaardige verhouding tussen beleid en uitvoering weer in de vorm van een gekantelde acht, met in de acht pijlen die zowel naar links als naar rechts over de gehele beleidsacht bewegen. In de kern, waar de pijlen samenkomen, bevindt zich het onderdeel Programma en Organisatie. Het model laat zien dat de strategische cyclus rechts even relevant is als de operationele cyclus links.

Realisatiekracht

We pleiten voor een gelijkschakeling van uitvoering en beleid, want alleen dan worden we in Nederland de problemen in de uitvoering ‘de baas’. Daartoe introduceren wij het bovenstaande model voor realisatiekracht: een weergave van de gelijkwaardige relatie tussen beleid en uitvoering. 

Wat in onze analyse (en de weergave hierboven) verder opvalt is (a) dat een groot deel van de oorzaken van de stagnerende uitvoeringspraktijk is te vinden op de schakel tussen de operationele uitvoeringscyclus en de strategische beleidscyclus, en (b) dat een ander deel van de oorzaken zich bevindt rond de schakel van werkwijze naar uitvoering. Op deze twee schakels in het model is in de praktijk volgens ons dan ook de grootste winst te behalen bij het versterken van de beleidsuitvoering in de fysieke leefomgeving. 

Zeven aanbevelingen

De raad doet zeven aanbevelingen voor het omgaan met deze belemmeringen bij de aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving.

Maak beleid en uitvoering gelijkwaardig

Voorop staat een herwaardering van de uitvoering, waarbij beleidsmakers en uitvoeringspartijen een gelijkwaardige positie hebben. Bij het ontwerpen van beleidsmaatregelen moet maximaal gebruik worden gemaakt van de inzichten vanuit de uitvoeringspraktijk. Uitvoerende partijen moeten met gezag en autoriteit de condities kunnen aangeven waaronder beleid uitvoerbaar is. Deze vraag speelt onder meer als er onvoldoende (structurele) middelen beschikbaar zijn om (politieke) ambities te realiseren.

Geef uitvoeringspartijen een structurele positie in de beleidsontwikkeling 

Er zijn acties nodig om de uitvoering als gelijkwaardige partij al vanaf de initiatieffase bij de ontwikkeling van beleid te betrekken. Het is daarom goed dat bij een aantal departementen rijksuitvoeringsorganisaties vertegenwoordigd zijn in de Bestuursraad. Dit moet volgens ons een gangbare praktijk worden bij alle departementen, thans is dat nog niet overal zo. Veel andere partijen die bijdragen aan de uitvoering zijn daar echter niet vertegenwoordigd. Daarom vinden wij dat de secretaris-generaal (SG) van elk beleidsdepartement nadrukkelijker zijn verantwoordelijk moet nemen en benutten om erop toe te zien dat de inbreng van álle betrokken uitvoeringspartijen wordt gehoord en betrokken bij de besluitvorming over voorgenomen of aan te passen beleid. Wij zien het gelijkschakelen van beleid en uitvoering als een wezenlijk bestanddeel van de nieuwe bestuurscultuur. Daarmee wordt de SG in de hier beschreven rol ook een belangrijke bewaker van deze nieuwe cultuur. 

Wij vragen bovendien speciaal aandacht voor de medeoverheden die veel rijkstaken moeten uitvoeren. Er zijn waarborgen nodig om te voorkomen dat ze uitvoeringstaken krijgen toebedeeld zonder bijvoorbeeld adequate financiering. Dit vereist een sterkere coördinerende bevoegdheid van de minister van BZK bij de taaktoedeling in het decentraal bestuur, zoals een mede-ondertekeningsbevoegdheid om overvraging en ondervertegenwoordiging van decentrale overheden in beleidsontwikkeling te voorkomen. Omdat veel opgaven en oplossingen in het fysieke domein samenvallen in de regio is het ook belangrijk dat BZK werk maakt van de aanbeveling om de regio voldoende slagkracht te geven, zonder dat dit ten koste gaat van goed gelegitimeerd bestuur. 

Werk, organiseer en maak een gedeelde agenda vanuit de opgaven

Stapeling van beleid is een minder groot probleem als de uitvoerende partijen helder voor ogen hebben wat de gezamenlijke ambities en doelen zijn. Een eenduidig verhaal over de opgave helpt bij het ordenen en prioriteren van gestapeld beleid. Op basis daarvan kan een gedeelde agenda worden opgesteld. Het instrument van de omgevingsvisie van de Omgevingswet kan hier uitkomst bieden. In de omgevingsvisies van Rijk, provincies en gemeenten kan immers bij uitstek het verhaal van een opgave, gebied of regio worden verwoord en kunnen prioriteiten worden gesteld.

Verdeel rollen, taken en verhoudingen vanuit de specifieke opgaven

Het onderliggende probleem bij veel uitvoeringsfalen is dat het voor de beleidsmakers en de uitvoerders niet duidelijk is wie van hen aan zet is als het gaat om het maken van keuzes over de inhoudelijke prioriteiten en de verdeling van budgetten. Het is cruciaal dat er binnen de schakel tussen beleid en uitvoering duidelijke afspraken op deze punten worden gemaakt.

Organiseer samenwerking zodanig dat uitvoerders zich veilig voelen om beslissingen te nemen, ook in een context van onzekerheden

Het is belangrijk om een setting te ontwikkelen waarin partijen zich veilig genoeg voelen om, ook als het spannend wordt, oplossingen te zoeken en lastige knopen door te hakken. Dit betekent dat er afspraken nodig zijn over de cultuur van samenwerken. Vertrouwen en transparantie moeten centraal staan in de samenwerking, zodat dilemma’s, twijfels en onzekerheden ongehinderd op tafel kunnen komen. 

Zoek manieren om kosten en baten van opgaven in de leefomgeving nauwkeuriger te bepalen en beter te verdelen

Bij het werken aan opgaven in de leefomgeving komen baten vaak terecht bij partijen die niet bijdragen aan een ontwikkeling. Dit belemmert een voortvarende aanpak. Er is meer aandacht nodig voor (het delen van) kennis over de toepassing van instrumenten, zoals voor grondbeleid. Ook is meer aandacht nodig voor innovatieve financieringswijzen van opgaven in de leefomgeving. Zeker als daarmee niet-financiële baten, vermeden kosten en mogelijke toekomstige baten kunnen worden meegewogen.

Ga slim om met structurele schaarste aan menskracht

De schaarste aan arbeidskrachten is structureel en onvermijdelijk. 

Daarom is het nodig om de energie te richten op het slim omgaan met schaarste, waarbij (a) de schaarste zelf kan worden verlicht en (b) de hinder van de schaarste kan worden gereduceerd. Het poolen van experts en het (regionaal) delen van kennis en deskundigen kan hier een oplossing bieden. Ook kan meer werk worden gemaakt van het standaardiseren van werkzaamheden.

Tot slot: oproep tot actie!

Dit Rli-advies bestaat zoals te doen gebruikelijk uit analyses, conclusies en aanbevelingen. Achter de beschaafde taal van deze onderdelen van het advies gaat echter een urgentie schuil, waarvoor wij nadrukkelijk aandacht vragen. De grote maatschappelijke opgaven van onze tijd vereisen actie en die actie komt er alleen als we de uitvoering van beleid werkelijk gelijkwaardig maken aan de ontwikkeling van beleid. 

Dit advies is dus een oproep aan alle betrokken partijen om dat te doen. In de Haagse beleidswereld is, zoals we in dit advies hebben geconstateerd, nog te veel sprake van eenrichtingsverkeer als het gaat om de relatie tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Er wordt te vaak besloten over het inzetten van beleid zonder de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk daarbij serieus te betrekken. Dit is opvallend, want vrijwel alle parlementaire enquêtes sinds 1945 betroffen uitvoeringsvraagstukken. 

Een doorbreking van dit mechanisme vormt voor ons een belangrijk bestanddeel van de veelbesproken en gewenste ‘nieuwe bestuurscultuur’. De omslag naar die nieuwe cultuur mag wat ons betreft niet blijven hangen in papieren voornemens. En dat hoeft ook niet; hij kan per direct vorm krijgen. Ons advies introduceert geen nieuwe plannen of wettelijke regels, geen nieuwe overheidslagen of structuren. Het gaat vooral om ander gedrag, een andere cultuur, met gebruik maken van de beleidsinstrumenten en instanties die er zijn. Wij zijn ons ervan bewust dat onze aanbevelingen noodgedwongen abstract zijn. Dat kan niet anders; de toepassing ervan zal van geval tot geval, afhankelijk van het vraagstuk en de situatie verschillen. Maar dat kan vanaf morgen. Aan de slag dus!

Wij richten ons met deze oproep vooral tot ‘Den Haag’. Maar het serieus nemen van de condities voor uitvoerbaarheid van beleid is natuurlijk niet alleen een opdracht aan de Haagse politiek en de ministeries. Het gebrek aan aandacht daarvoor speelt op alle schaalniveaus, en volgens de meeste mensen die wij spraken, net zo hardnekkig. Kortom, bij alle opgaven in de fysieke leefomgeving is aandacht nodig van bestuurders, projectleiders en uitvoerders om ervoor te zorgen dat de kennis en ervaring van de uitvoering doordringt in de wereld van het beleid.