Toegang tot de stad: hoe publieke voorzieningen, wonen en vervoer de sleutel voor burgers vormen

Steeds meer mensen kunnen onvoldoende deelnemen aan het stedelijk leven. Hoe kan gestuurd worden op het tegengaan van ongerechtvaardigde verschillen tussen groepen burgers?
Studenten bij In Holland Hoge School

Aanleiding en adviesvraag

Om toegang tot het stedelijk leven te hebben moet je in de nabijheid kunnen wonen, gebruik kunnen maken van publieke voorzieningen en je kunnen verplaatsen. Dat lukt steeds minder mensen. Wonen in de stad wordt steeds duurder, dat geldt zowel voor huur- als koopwoningen. Er is fors bezuinigd op publieke voorzieningen als zorg, bibliotheken, sport en welzijnscentra. En vervoer, om bijvoorbeeld naar werk, school of het ziekenhuis te gaan, is voor veel mensen te duur of tijdrovend. Hierdoor neemt de toegang tot de stad voor steeds meer mensen af.

Met dit advies wil de raad het vraagstuk van de toegankelijkheid van steden agenderen en manieren schetsen waarop de overheid kan waarborgen dat steden toegankelijk zijn en blijven voor iedereen.

Toelichting

Sleutelfuncties publieke voorzieningen, wonen en vervoer
Bij de toegankelijkheid van steden staan in dit advies drie functies in de leefomgeving centraal: de publieke voorzieningen, het wonen en het vervoer. Deze functies vormen een randvoorwaarde voor werk, scholing, zorg en ontmoeting en worden daarom door de raad sleutelfuncties genoemd.

Om te kunnen achterhalen aan welke voorwaarden voldaan moet worden om de toegang van burgers tot de sleutelfuncties van de stad beter te waarborgen is het noodzakelijk om niet alleen te kijken vanuit het perspectief van de beleidsmakers, maar juist (en vooral) ook te kijken vanuit de perspectieven van de individuele burgers. Wat zijn hun beperkingen en mogelijkheden? Wordt er voldoende rekening gehouden met hun persoonlijke omstandigheden en capaciteiten en waar lopen zij tegen aan in hun omgeving? Het gaat om beschikbaarheid, betaalbaarheid en bereikbaarheid, maar bijvoorbeeld ook over de begrijpelijkheid van regels en digitale informatiesystemen. 

Steeds meer mensen in de knel
Voor drie groepen mensen wordt de stad ontoegankelijker. De eerste groep bestaat uit kwetsbare mensen met bijvoorbeeld een laag inkomen of een lichamelijke of geestelijke beperking. Daarnaast zijn er de ‘nieuwe kwetsbaren’: mensen met middeninkomens die wel zelfredzaam zijn, maar toch moeilijk toegang tot het stedelijke leven krijgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor flexwerkers die geen hypotheek kunnen krijgen en steeds hogere huren moeten betalen óf steeds langere reizen moeten maken om werk en gezin te combineren. De derde groep bestaat uit mensen die graag samen in de stad een initiatief willen ontplooien, maar die geen plek vinden of tegen allerlei regels aanlopen.

Aanbevelingen aan Rijk en gemeenten
De raad heeft een aantal aanbevelingen aan Rijk en gemeenten geformuleerd hoe -met meer oog voor de burger- kan worden gestuurd op de toegankelijkheid van steden.

1. Meer oog voor de burger via een toegankelijkheidstoets

De Rli pleit er voor dat zowel rijksoverheid als de gemeenten in hun beleid meer dan nu denken vanuit de positie van verschillende groepen mensen in de samenleving. Zij moeten zich de vraag stellen: wat is de invloed van onze plannen en beleid op de toegankelijkheid van de stad? Hoeveel geld en tijd moeten mensen hebben om deel te kunnen nemen aan het leven in de stad?  De raad stelt daarom voor om bij nieuw stedelijk beleid een ‘toegankelijkheids-toets’ uit te voeren.

2. Creëer ruimte voor initiatieven van burgers

Rijksoverheid en gemeenten zouden meer ruimte moeten bieden voor initiatieven van burgers die de toegang tot de stedelijke samenleving verbeteren. Dat kan door te experimenteren en regelruimte te bieden. Bij bouwinitiatieven kan de overheid helpen door bijvoorbeeld een garantiefonds op te zetten, door woningcorporaties meer ruimte te geven om coöperatieve groepen financieel te ondersteunen en door grond beschikbaar te stellen tegen passende grondprijzen.

3. Verbeter toegang tot alle drie de sleutelfuncties

Voor elk van de stedelijke sleutelfuncties is verbetering van de toegang nodig:

• Publieke voorzieningen: de Rli adviseert dat alle steden een ‘investeringsstrategie voor publieke voorzieningen’ opstellen, met aandacht voor de toegang van verschillende groepen burgers tot de stedelijke samenleving. Ook de rijksoverheid moet hier financieel aan bijdragen.

• Wonen: de Rli adviseert om de bestaande woningvoorraad beter te benutten onder meer door de voordeurdelerskorting op bijstandsuitkeringen aan te passen en door efficiënter ruimtegebruik in koop- en huurwoningen te faciliteren. Ook adviseert de raad om ongecontroleerde prijsstijgingen in de huursector tegen te gaan door de fiscale regelgeving voor particuliere verhuurders aan te passen.

• Vervoer: de Rli adviseert om als uitgangspunt van het vervoersbeleid in Nederland te kiezen dat alle burgers tegen redelijke kosten (in termen van geld, tijd en moeite) de gewenste vervoersbewegingen kunnen maken. Dat vertaalt zich in de doelstelling dat alle voorzieningen binnen vijftien minuten te voet, met de fiets of met het ov bereikbaar moeten zijn. Dit betekent dat maatregelen nodig zijn die de nabijheid van voorzieningen en de fijnmazigheid van het mobiliteitsnetwerk verbeteren.

Publicatiedatum

Op 1 oktober 2020 heeft de raad zijn advies ‘Toegang tot de stad’ aangeboden aan minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en minister Van Nieuwenhuizen van Infrastructuur en Waterstaat.

Meer informatie

Voor uw reactie of voor meer informatie kunt u contact opnemen met Douwe Wielenga, projectleider, douwe.wielenga@rli.nl  of Els Desmet els.desmet@rli.nl

 

Samenvatting: 

De mogelijkheden die burgers in Nederland hebben om deel te nemen aan de stedelijke samenleving nemen af doordat de toegang tot wonen, vervoer en publieke voorzieningen voor veel mensen is verminderd. Zo wordt wonen in de stad voor huurders alsmaar duurder terwijl ook koopwoningen voor grote groepen mensen steeds moeilijker te betalen zijn. Tegelijkertijd zijn publieke voorzieningen in steden verschraald, waardoor sommige groepen slecht toegang hebben tot relevante voorzieningen als zorg, een bibliotheek, sport of een welzijnscentrum. Ook ondervinden steeds meer mensen problemen met de verplaatsingen die zij binnen steden moeten maken om bijvoorbeeld naar hun werk- of onderwijslocatie te komen; het openbaar vervoer (ov) is duur, veel verbindingen zijn verslechterd, lang niet iedereen kan zich een auto veroorloven en fietsen is niet altijd een optie. De wens van mensen om in steden te leven blijft groeien vanwege de concentratie van werk, onderwijs en zorg. Om de toegang tot de stad voor een ieder te waarborgen, is het nodig om steeds opnieuw na te gaan of er voldoende rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en beperkingen van individuele burgers.

Een steeds grotere en diversere groep mensen komt hierdoor in de knel, zo constateert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in dit agenderende advies: niet alleen de traditioneel kwetsbaren (zoals mensen met een laag inkomen of een bijstandsuitkering, met een lichamelijke of geestelijke beperking, met beperkte digitale vaardigheden, met schulden en/of een klein sociaal netwerk), maar ook mensen met middeninkomens, flexwerkers en zzp’ers (zoals taxichauffeurs, zorgpersoneel en schoonmakers, maar ook journalisten, wetenschappelijk medewerkers, of accountmanagers).

Ongerechtvaardigde verschillen

De verminderde toegang van steden leidt tot ongelijkheid tussen groepen burgers. Ongelijkheid is niet altijd te vermijden, maar deze ongelijkheid raakt aan de toegankelijkheid en betaalbaarheid van wonen, vervoer en publieke voorzieningen. Deze sleutelfuncties heeft iedereen nodig om deel te kunnen nemen aan de stedelijke samenleving. De Rli constateert dat de toenemende verschillen tussen burgers in de stad ongerechtvaardigd zijn en verder toenemen bij ongewijzigd beleid.

Oorzaken van verminderde toegang tot de stad

De Rli schrijft de verminderde toegankelijkheid van steden toe aan verschillende oorzaken. Sommige oorzaken zijn het gevolg van bewust gemaakte keuzes door mensen en beleid; het vergt maatschappelijk debat of dergelijke keuzes nog passen in het huidige tijdsgewricht. Veel oorzaken zijn ook gelegen in de onbedoelde gevolgen van gemaakte keuzes. De raad noemt de volgende:

• het terugtreden van de overheid in combinatie met bezuinigingen waardoor een nadruk ontstaat op efficiency en het voorzieningenaanbod verschraalt;

• de sterke prijsstijgingen op de woningmarkt in zowel de huur- en koopsector, terwijl tegelijkertijd de inkomenszekerheid van veel huishoudens is afgenomen (als gevolg van de flexibilisering van de arbeidsmarkt);

• onvoldoende oog voor de gevolgen van beleidskeuzes op het ene beleidsterrein voor andere beleidsterreinen, waardoor mensen in de knel komen;

• de dominantie van ‘oude waarden’ in het beleid (efficiency, zoveel mogelijk resultaat voor zo min mogelijk geld), waardoor ‘nieuwe waarden’, zoals ‘toegankelijkheid’, traag tot uitdrukking komen in beleid en besluitvorming van de overheid; en

• overschatting van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van burgers, onderschatting van de complexiteit van beleid en blinde vlekken in de inzichten en de informatie op grond waarvan het beleid wordt gemaakt.

Mogelijkheden en beperkingen van individuele burgers

Om de toegang tot de stad voor een ieder te waarborgen, is het nodig om na te gaan of er voldoende rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en beperkingen van individuele burgers. Bestuurders, ambtenaren, ondernemers en andere organisaties die de stad mede vorm geven, zouden daar meer oog voor moeten hebben. De mogelijkheden en beperkingen van individuele burgers worden bepaald door hun persoonlijke omstandigheden en capaciteiten en door omgevingsfactoren: de fysieke omgeving (zoals de beschikbaarheid en betaalbaarheid van passende woonruimte, vervoer en publieke voorzieningen), de institutionele omgeving (wetten, regels en organisaties waartoe burgers zich moeten verhouden) en de sociaal-culturele omgeving (informele codes die ervoor zorgen dat iemand een plek, woonomgeving of vervoersmodaliteit wel of niet tot ‘zijn’ domein rekent).

Aanbevelingen aan Rijk en gemeenten

Meer oog hebben voor al dit soort factoren betekent concreet dat er aanpassingen in het beleid en de investeringen van de overheid noodzakelijk zijn. De Rli doet hiertoe enkele concrete aanbevelingen.

1. Toets beleid voor de leefomgeving op toegang tot de stedelijke samenleving

Bij beleidsmaatregelen die worden overwogen voor de leefomgeving zouden rijksoverheid en gemeenten moeten nagaan in hoeverre het beleid invloed heeft op het geld, de tijd en de moeite die het burgers kost om toegang te krijgen tot de stedelijke samenleving. Welke aannames worden gedaan en worden daarbij niet bepaalde groepen burgers over het hoofd gezien? Als de beleidskeuzes eenmaal zijn gemaakt is het van belang om periodiek te kijken naar de effecten: vallen er groepen buiten de boot?

Zo zou bijvoorbeeld bij ruimtelijke visies en grote ruimtelijke plannen (in het kader van de Omgevingswet) vooraf moeten worden getoetst hoe maatregelen met impact op publieke voorzieningen, wonen, vervoer of een combinatie daarvan, uitpakken voor burgers. Zo’n ‘toegankelijkheidstoets’ zou in de Omgevingswet kunnen worden verankerd.

2. Creëer ruimte voor initiatieven van burgers die de toegang verbeteren

Rijksoverheid en gemeenten zouden meer ruimte moeten bieden voor initiatieven van burgers die de toegang tot de stedelijke samenleving verbeteren. Dat kan door te experimenteren en regelruimte te bieden, waarbij rekening moet worden gehouden met verschillen in persoonlijke capaciteiten en omgevingsfactoren.

Bij bouwinitiatieven kan de overheid helpen door bijvoorbeeld een garantiefonds op te zetten, door woningcorporaties meer ruimte te geven om coöperatieve groepen financieel te ondersteunen en door grond beschikbaar te stellen tegen passende grondprijzen. De Rli adviseert gemeenten om een afwegingskader op te stellen met criteria en voorwaarden voor het ondersteunen van burgerinitiatieven.

3. Verbeter toegang tot alle drie de sleutelfuncties

Voor elk van de stedelijke sleutelfuncties is verbetering van de toegang nodig:

• Publieke voorzieningen: de Rli adviseert dat alle steden een ‘investeringsstrategie voor publieke voorzieningen’ opstellen, met aandacht voor de toegang van verschillende groepen burgers tot de stedelijke samenleving.

• Wonen: de Rli adviseert om de bestaande woningvoorraad beter te benutten (onder meer door de kostendelersnorm voor bijstandsuitkeringen aan te passen en door efficiënter ruimtegebruik in koop-en huurwoningen te faciliteren) en om de vrije huursector stabieler te maken (onder meer door te sturen op langdurige betrokkenheid van verhuurders en een gematigde huurprijsontwikkeling).

•Vervoer: de Rli adviseert om als uitgangspunt van het vervoersbeleid in Nederland te kiezen dat alle burgers tegen redelijke kosten (in termen van geld, tijd en moeite) de gewenste vervoersbewegingen kunnen maken. Dat vertaalt zich in de doelstelling dat voorzieningen binnen vijftien minuten te voet, met de fiets of met het ov bereikbaar moeten zijn. Dit betekent dat maatregelen nodig zijn die de nabijheid van voorzieningen en de fijnmazigheid van het mobiliteitsnetwerk verbeteren.