Naar een duurzame economie

Overheidssturing op transities

Klimaatverandering, grondstoffenschaarste en afnemende biodiversiteit maken de transitie naar een duurzame economie onvermijdelijk. Hoe kan de overheid sturen op de transitie naar een duurzame economie?
illustratie van een wereldbol op weg van grijs naar groen

Aanleiding en adviesvraag

De Nederlandse samenleving gaat de komende decennia ingrijpend veranderen. Dat hangt samen met de verduurzaming die nodig is op tal van terreinen, zoals onze energievoorziening, ons grondstoffenverbruik en ons voedselsysteem. De veranderingen zullen niet alleen de fysieke leefomgeving beïnvloeden, maar ook de manier waarop we werken, produceren, consumeren, ons voeden, ons verplaatsen enzovoort. De duurzame samenleving vraagt om andere productieprocessen, vaardigheden, verdienmodellen en regels. Een economie, kortom, met een andere economische structuur.

De centrale vraag in dit advies is hoe de rijksoverheid kan sturen op de transitie naar een duurzame economie, welke strategieën en instrumenten de rijksoverheid daartoe tot haar beschikking heeft en hoe de rijksoverheid de samenleving bij de transitie betrekt.

Toelichting

De Nederlandse overheid is onmisbaar om dit transitieproces naar een duurzame economie te begeleiden. De sturingsmogelijkheden die de (rijks)overheid daarvoor heeft staan centraal in dit advies. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur past in dit advies wetenschappelijke inzichten over sturing op transities toe op de Nederlandse beleidspraktijk rond drie actuele dossiers: de energietransitie, de grondstoffentransitie en de voedseltransitie. Op basis daarvan formuleert de raad aandachtspunten en aanbevelingen voor transitiesturing door de rijksoverheid, hieronder samengevat.

Duurzame economie vraagt om visie gebaseerd op brede welvaart

De Nederlandse overheid heeft ambitieuze duurzaamheidsdoelen geformuleerd voor de korte en lange termijn, zoals 49% CO2-reductie in 2030 en een volledig circulaire economie in 2050. Maar een samenhangende visie op de vraag hoe een duurzame samenleving eruit zal zien en welke route moet worden afgelegd om daar te komen ontbreekt. Zo’n visie zou een verbinding moeten leggen tussen economische, sociaal-maatschappelijke en ecologische doelstellingen. Daarbij moet, vanwege de begrenzing die de aarde stelt aan de groei van ons huidige economische systeem, worden uitgegaan van een breed welvaartsconcept waarin naast materiële welvaart ook bijvoorbeeld gezondheid en kwaliteit van leven volle aandacht krijgen. De totstandkoming van de door de Rli bepleite visie is overigens niet een eenmalige exercitie, maar een geleidelijk proces.

De overheid moet zoeken naar een goede balans tussen oud en nieuw

De overheid wil de transitie naar een duurzame economie met zo min mogelijk maatschappelijke schade laten verlopen en zoekt terecht een balans tussen het behoud van bestaande economische structuren en het bevorderen van structuurverandering. De raad signaleert dat de vernieuwing van de economie in de praktijk te veel wordt gezocht binnen het bestaande economische systeem. Hierdoor kunnen het behalen van de duurzaamheidsdoelstellingen én de economische perspectieven van Nederland op lange termijn onder druk komen te staan. De overheid zou daarom al vroegtijdig meer oog moeten hebben voor afbouw van economische activiteiten waar dat nodig is. Dat vraagt niet alleen om verduurzaming van de economie per sector, maar ook om een macro-economisch perspectief op een duurzame economie. Bovendien bevoordelen bestaande regelgeving en institutionele structuren, waar de overheid overigens zelf ook deel van uitmaakt, gevestigde partijen en belangen ten opzichte van innovatieve nieuwkomers die willen toetreden tot de markt.

De regering zou eerder en vaker moeten kiezen voor beprijzing en regulering

De overheid is bij transities terughoudend met de inzet van de effectieve instrumenten beprijzing en regulering om verduurzaming door producenten en consumenten tot stand te brengen. Dit is vooral het geval bij internationaal opererende economische sectoren. De raad concludeert dat deze instrumenten juist in de transitie naar een duurzame economie vanwege hun effectiviteit eerder en vaker zouden moeten worden ingezet. Het argument van de internationale concurrentiepositie wordt naar het oordeel van de raad selectief gebruikt om verduurzaming tegen te houden, waardoor deze soms onnodig wordt vertraagd.

Datum van publicatie

Op 10 december heeft de raad zijn advies ‘Naar een duurzame economie: overheidssturing op transities’ uitgebracht. Minister Wiebes van Economische zaken en Klimaat (EZK) nam het advies in ontvangst.

 Martijn van der Steen (extern commissielid), Fred van Beuningen (extern commissielid), Jan Jaap de Graeff (voorzitter Rli), Eric Wiebes (minister EZK), Hans Stegeman (extern commissielid) Foto Fred Ernst

 

Meer informatie

Voor uw reactie op dit onderwerp of voor meer informatie kunt u contact opnemen met Luc Boot, projectleider luc.boot@rli.nl tel 06-10577495

 

Samenvatting: 

Naar een duurzame economie

Nederland staat voor een grote maar onvermijdelijke verduurzamingsopgave. Klimaatverandering, afnemende biodiversiteit en toenemende grondstoffenschaarste maken veranderingen noodzakelijk in onder meer onze energievoorziening, ons grondstoffenverbruik en ons voedselsysteem. Deze veranderingen zullen niet alleen de fysieke leefomgeving ingrijpend beïnvloeden, maar ook onze economie: de manier waarop we werken, produceren, consumeren, ons voeden, ons verplaatsen, enzovoort. Er zal een economie ontstaan met op onderdelen een andere structuur. Deze veranderingen voltrekken zich de komende decennia onder invloed van verschuivende maatschappelijke normen en waarden, veranderende consumentenvoorkeuren, technologische innovaties, mondiale afspraken en geopolitieke ontwikkelingen.

De Nederlandse overheid is onmisbaar om dit transitieproces naar een duurzame economie te begeleiden. De sturingsmogelijkheden die de (rijks)overheid daarvoor heeft staan centraal in dit advies. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (hierna: de raad) past in dit advies wetenschappelijke inzichten over sturing op transities toe op de Nederlandse beleidspraktijk rond drie actuele dossiers: de energietransitie, de grondstoffentransitie en de voedseltransitie. Op basis daarvan formuleert de raad aandachtspunten en aanbevelingen voor transitiesturing door de rijksoverheid.

Ontwikkel een toekomstvisie, gericht op brede welvaart, als richtsnoer voor beleid

De raad vindt het noodzakelijk dat de overheid een samenhangende visie ontwikkelt op een duurzame samenleving en de route die moet worden afgelegd om daar te komen. Hierin dient de verbinding te worden gelegd tussen economische, sociaal-maatschappelijke en ecologische doelstellingen. De raad benoemt in dit advies een aantal elementen die in zo’n toekomstvisie aan bod zouden moeten komen. Voor de raad is het essentieel dat in de visie wordt uitgegaan van een breed welvaartsconcept. Dit concept zou meer toekomstgericht moeten worden gebruikt dan nu bij beleidsvorming het geval is. Om de verschillende publieke waarden die gedurende een transitie met elkaar concurreren goed te kunnen prioriteren, moeten ze worden getoetst aan het belang dat ze hebben voor de brede welvaart.

De toekomstvisie die de raad bepleit is geen statisch document, maar zal met regelmaat herijkt moeten worden. Verder dient de visie niet alleen einddoelen te bevatten, maar ook doelen voor de kortere termijn. Die tussendoelen moeten de weg naar de einddoelen ondersteunen, zowel in tempo als in richting. Maar ze mogen een ‘open vizier’ op de route naar het einddoel niet in de weg staan. Daarom moet regelmatig worden getoetst of geformuleerde kortetermijndoelen en de manier waarop ze worden gerealiseerd nog wel stroken met wat er op lange termijn moet worden bereikt.

Zoek doelbewust naar een juiste balans tussen oud en nieuw

De overheid wil de transitie naar een duurzame economie met zo min mogelijk maatschappelijke schade laten verlopen. Ze hecht om die reden terecht aan een goede balans tussen behoud van de bestaande economische structuur en het bevorderen van structuurverandering. Elementen uit het oude systeem zijn bovendien nodig als voedingsbodem voor de benodigde vernieuwing. De raad signaleert echter dat in de praktijk vernieuwing van de economie te lang wordt gezocht binnen het bestaande systeem, waardoor transities worden vertraagd of belemmerd.

Om te kunnen bepalen welke rol op den duur is weggelegd voor afzonderlijke economische (deel)sectoren, is het nodig om de duurzaamheidstransities te beschouwen vanuit een macro-economisch perspectief. De overheid zou zich voor haar eigen inzet van mensen en middelen steeds opnieuw de vraag moeten stellen of en hoe lang het nog zinvol is om te investeren in onderdelen van het oude systeem. Dat betekent dat de overheid al in de beginfase van een transitie een open oog moet hebben voor de afbouw van economische activiteiten waar dat nodig is. De raad constateert echter dat de overheid voor het stimuleren van innovatie in de praktijk lang kiest voor het faciliteren van experimenten en het stimuleren van vrijwillige afspraken. Door ook tijdig bestaande wet- en regelgeving (die meestal de gevestigde partijen bevoordeelt) aan te passen, kan op een meer structurele manier ruimte worden gemaakt voor nieuwe duurzame initiatieven.

Transitiesturing vraagt om een andere overheidsrol

Nederland heeft bij het realiseren van ingewikkelde beleidsopgaven een rijke ‘poldertraditie’. Ook bij de actuele transitieopgaven wordt samen met de belanghebbenden gezocht naar consensus over de te volgen strategie en de te nemen maatregelen. Soms houdt dit in dat aan betrokken partijen een gezamenlijk advies wordt gevraagd. In andere gevallen streeft de overheid naar een akkoord waarbij zij zelf partij is. Bij het Energieakkoord werd de eerste weg bewandeld. Bij het nationale Klimaatakkoord werd in eerste instantie gekozen voor de tweede route, maar nam het kabinet uiteindelijk eigenstandig een besluit. Beide vormen van consultatie hebben voor- en nadelen. Van geval tot geval moet worden beoordeeld wat de beste route is. Maar bij transitieopgaven die maatschappelijk en politiek ingrijpend zijn en waar na het bereiken van consensus nog veel wetgeving en vergunningverlening op volgt, heeft de eerste route de voorkeur van de raad: een akkoord tussen maatschappelijke partijen met de status van een advies aan de overheid. Het proces van consensusvorming wordt dan gescheiden van de daaropvolgende politieke beoordeling van het resultaat. Ongeacht welke weg wordt bewandeld is het volgens de raad van belang dat de overheid van tevoren een duidelijk kader geeft waarbinnen afspraken kunnen worden gemaakt. Duidelijk moet bijvoorbeeld zijn wat de te bereiken doelen zijn, welke overheidsmiddelen beschikbaar zijn en welke inkomenseffecten aanvaardbaar zijn.

Kies eerder en vaker voor beprijzing en regulering en relativeer de betekenis van het level playing field

De overheid beschikt over een breed scala van beleidsinstrumenten die een transitieproces kunnen ondersteunen: van prijsmaatregelen en subsidies tot regulering en gedragsmaatregelen. De raad observeert bij de actuele transitiedossiers dat de rijksoverheid terughoudend is met het gebruik van beprijzing en regulering om in het bedrijfsleven de transitie naar een duurzame economie te bevorderen. De raad adviseert om beide instrumenten meer in te zetten. Dat geldt in het bijzonder voor regulering. Door in regelgeving en vergunningverlening ruim van tevoren concrete, oplopende doelen te verankeren, kan actief worden gestuurd op het realiseren van een geleidelijke transitie. Regulering heeft ook voor het bedrijfsleven voordelen. De overheid verschaft daarmee duidelijkheid over de juridische randvoorwaarden waaronder bedrijven kunnen investeren. Ook wordt zekerheid geboden over de bedrijfseconomische condities waaronder een investering rendabel kan zijn. Regulering op basis van concrete en tijdig kenbaar gemaakte duurzaamheidsdoelen stimuleert innovatie en ondersteunt het ontstaan van markten voor duurzame producten en processen.

Een belangrijke reden waarom de overheid terughoudend is met generieke beprijzing en regulering in marktsectoren, is de vrees hiermee de concurrentiepositie van internationaal opererende bedrijven en sectoren te schaden en op korte termijn economische groei mis te lopen. De raad vindt deze zorgen legitiem, maar constateert dat het argument van de concurrentiepositie soms selectief wordt gebruikt en dat de discussie erover het proces van verduurzaming onnodig vertraagt. Het vestigingsklimaat van een land wordt bepaald door een reeks factoren, van de kwaliteit van instituties en infrastructuur tot arbeidsmarkt, innovatiepotentieel en het belastingklimaat. Deze factoren verschillen per land. In die zin is het onmogelijk om bij het kiezen van de instrumenten die worden ingezet voor de verduurzaming van de economie, te sturen op een volledig gelijk internationaal speelveld. Bovendien blijft in beschouwingen over mogelijke nadelige gevolgen van verduurzamingsmaatregelen voor het bedrijfsleven veelal buiten beschouwing dat er in Nederland óók tal van overheidsmaatregelen zijn die de huidige economische spelers juist tot voordeel strekken, zoals lage energieprijzen, lage vennootschapsbelasting en andere fiscale voordelen. Tot slot moet volgens de raad in de discussie over het internationaal gelijke speelveld nadrukkelijker worden meegewogen dat verduurzamingsmaatregelen gebaseerd zijn op internationale afspraken. Dit betekent dat de inbreuk op het gelijke speelveld in principe slechts een tijdelijk verschijnsel zal zijn. Het toepassen van een omgekeerde bewijslast ten aanzien van het uit balans raken van de internationale concurrentiepositie kan helpen om de discussie hierover in evenwicht te brengen.