Luchtvaartbeleid

Een nieuwe aanvliegroute

Aanleiding en adviesvraag

Wereldwijd is de luchtvaart fors toegenomen, ook in Nederland. Het vliegverkeer draagt bij aan de goede internationale bereikbaarheid van Nederland. Door geluidsoverlast en de uitstoot van fijnstof en CO2 botst de groei van het vliegverkeer echter steeds sterker met het belang van een gezonde en prettige leefomgeving en met de opgaven rond het klimaatbeleid. Deze conflicterende belangen, gecombineerd met een afnemend vertrouwen van burgers in de overheid en de luchtvaartsector, vragen om een nieuw perspectief in het luchtvaartbeleid.

De raad richt zich in dit advies op de vraag of er een ander perspectief mogelijk is in het luchtvaartbeleid, en zo ja, of dit nieuwe perspectief leidt tot andere uitgangspunten en beleidsopties voor het rijksbeleid. Onderzocht is wat de nationale sturingsmogelijkheden zijn en hoe deze aangevuld kunnen worden.

Vliegtuig vliegt laag over het Amsterdamse Bos naar Schiphol om te landen
Jordi Huisman Hollandse Hoogte

Toelichting

In het advies betoogt de raad dat de luchtvaart veel meer als gewone bedrijfstak moet worden behandeld – niet anders dan andere bedrijfstakken. Veiligheid, milieu- en omgevingskwaliteit, hinder en CO2 stellen grenzen aan de mogelijkheden voor luchtverkeer. De luchtvaart zal zich net als andere economische sectoren moeten ontwikkelen binnen die grenzen.

De raad werkt dit in het advies uit in een aantal aanbevelingen:

  • Stuur op duidelijke grenswaarden voor de luchtvaart.
  • Pas het ALARA-beginsel toe (as low as reasonably achievable).
  • Ontwikkel een Nederlands klimaatbeleid voor de luchtvaart met reductiedoelen voor CO2-uitstoot.
  • Zorg voor vertrouwen bij burgers door strikte handhaving en sanctionering.
  • Zorg dat de vervuiler betaalt.
  • Besteed meer aandacht aan (beïnvloeding van) reizigersgedrag.
  • Stuur op internationale bereikbaarheid van Nederland en heroverweeg daarbinnen de netwerkkwaliteit.

De raad formuleert enkele concrete uitwerkingen van deze aanbevelingen, over onder andere het beperken van hinder in de nacht en het invoeren van een bijmengverplichting voor duurzame brandstof voor kerosineleveranciers aan Nederlandse luchthavens.

Omdat de Nederlandse luchtvaart opereert in een internationaal speelveld, zal Nederland zich bij voorkeur in EU- en internationaal verband moeten inzetten voor veranderingen op bovengenoemde aspecten. De realiteit is echter dat wereldwijd eensgezindheid hierover nog lang op zich zal laten wachten. Daarom vindt de raad dat Nederland waar mogelijk eigen beleid zou moeten voeren om de knelpunten in de luchtvaart aan te pakken.

Publicatie

Op 18 april 2019 heeft de raad zijn advies ‘Luchtvaartbeleid: een nieuwe aanvliegroute’ aangeboden aan minister Van Nieuwenhuizen van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en aan de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer.

Minister Cora van Nieuwenhuizen (IenW) ontving het advies uit handen van Jan Jaap de Graeff, voorzitter Rli (r) en raadslid Niels Koeman (l) Foto Fred Ernst

Vergelijkende studie

Ter voorbereiding van het advies heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur een vergelijkende analyse laten maken van de overheidssturing van de luchtvaartsector enerzijds en de overheidssturing van enkele andere mobiliteits- en bedrijfssectoren anderzijds: het railverkeer, de zeevaart, de binnenlandse scheepvaart, het wegverkeer en de zware industrie. In deze vergelijkende studie is gekeken naar het geheel van wet- en regelgeving, beleidsmaatregelen en de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling. Het eindrapport van KWINK groep is hier te downloaden (pdf 1Mb).

Meer informatie

Voor uw reactie of voor meer informatie kunt u contact opnemen met Bart Swanenvleugel, projectleider, bart.swanenvleugel@rli.nl , 06 5201 2691.

Bestellingen voor het adviesboekje worden vanaf 15 mei verzonden.

Samenvatting 'Luchtvaartbeleid: een nieuwe aanvliegroute'

Wereldwijd is de luchtvaart fors toegenomen, ook in Nederland. Door geluidsoverlast en de uitstoot van fijnstof en CO2 botst de groei van het vliegverkeer steeds sterker met het belang van een gezonde en prettige leefomgeving en met de opgaven rond het klimaatbeleid. Deze conflicterende belangen, gecombineerd met een afnemend vertrouwen van burgers in de overheid en de luchtvaartsector, vragen om een nieuw perspectief in het luchtvaartbeleid. In dit advies heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) een voorstel voor zo’n nieuw perspectief uitgewerkt.

De kern van het nieuwe perspectief is dat de luchtvaart in het overheidsbeleid veel meer als een gewone bedrijfstak moet worden behandeld. Op dit moment neemt de luchtvaart nog een uitzonderingspositie in. Verschillende milieubeginselen worden niet of nauwelijks toegepast in het luchtvaartbeleid. In het beleid ligt de nadruk op het versterken van de concurrentiekracht van met name Schiphol. Andere sectoren worden veel minder op zo’n manier van overheidswege ondersteund.

De raad meent dat deze afwijkende behandeling in het beleid niet langer kan worden volgehouden. Veiligheid, milieu- en omgevingskwaliteit én de klimaatambities stellen grenzen aan het luchtverkeer. De luchtvaart zal zich net als andere economische sectoren moeten ontwikkelen binnen die grenzen. Het uitgangspunt in het beleid zal niet langer kunnen zijn ‘eerst groei toestaan, dan mitigeren’. De volgorde zal moeten worden: eerst handhaven op de randvoorwaarden, daarna besluiten over capaciteitsgroei bij luchthavens. Dat betekent dat groei van het aantal vliegbewegingen van en naar Nederland pas mogelijk is nádat aan de randvoorwaarden is voldaan.

Dit nieuwe perspectief heeft de raad in dit advies uitgewerkt tot de volgende aanbevelingen:

Stuur in het luchtvaartbeleid op milieugrenswaarden voor de luchtvaart in plaats van op het aantal vliegbewegingen

De huidige beleidsmatige sturing op het aantal vliegbewegingen strookt niet met hoe de overheid andere economische sectoren behandelt. Tegen een lampenfabriek wordt immers ook niet gezegd dat men een maximum aantal lampen mag maken. De overheid zou primair moeten sturen op heldere milieugrenswaarden, waarbinnen de luchtvaart moet blijven. Aanvullend op de bestaande grenswaarden zou ook een nieuwe hindernorm moeten worden ontwikkeld voor de beleving van geluid.

Pas het ALARA-beginsel toe en scherp periodiek de grenswaarden voor de luchtvaart aan

Luchthavens en –maatschappijen moeten zich meer inspannen om de milieuhinder door luchtvaart zo laag te laten zijn ‘als redelijkerwijs mogelijk’. Scherp daarom periodiek de grenswaarden aan voor de luchtvaart. Dit wordt het ALARA-beginsel genoemd, een afkorting van as low as Reasonably achievable. In het verlengde daarvan zou de hinder gedurende de nacht zoveel mogelijk moeten worden teruggebracht. Het aantal vluchten in de nacht kan worden beperkt met behulp van een prijsprikkel en/of het verbieden van starts.

Ontwikkel een nationaal klimaatbeleid voor de luchtvaart

Het is van belang dat er in Nederland voor de luchtvaart, net als voor andere bedrijfssectoren, CO2-reductiedoelen worden opgesteld. Omdat het gebruik van duurzame brandstof voorlopig de meest kansrijke manier is om de CO2-uitstoot van vliegen te beperken, bepleit de raad een bijmengverplichting voor duurzame brandstof, die wordt opgelegd aan brandstofleveranciers van Nederlandse luchthavens. Om negatieve effecten van tanken in het buitenland te voorkomen, moet het prijsverschil tussen duurzame brandstof en gewone kerosine gedurende een overgangsperiode worden gesubsidieerd.

Investeer in herstel van vertrouwen bij burgers door strikte handhaving en sanctionering

Het succes van het hier geschetste nieuwe perspectief in het luchtvaartbeleid staat of valt met het vertrouwen van burgers in de overheid en luchtvaartsector. Daarom zal het nieuwe luchtvaartbeleid gepaard moeten gaan met een strikte handhaving en met sanctionering als de grenswaarden en doelstellingen worden overschreden.

Zorg dat de vervuiler betaalt

De reiziger en luchtvaartmaatschappijen moeten net als andere bedrijfssectoren gaan betalen voor de negatieve externe effecten die het luchtverkeer veroorzaakt. Nationaal moeten de luchthaventarieven daarom gedifferentieerd worden op basis van milieukarakteristieken van vliegtuigen. De raad adviseert daarnaast om een vliegticketheffing te introduceren die verder gaat dan het bestaande wetsvoorstel op dit punt. Daarnaast zal de Nederlandse overheid zich in internationaal verband ervoor moeten inzetten dat ook op kerosine accijns wordt geheven.

Besteed meer aandacht aan (beïnvloeding van) reizigersgedrag

Terwijl in andere mobiliteitssectoren sturing op gedrag van de reiziger heel gebruikelijk is als beleidsdoelen niet worden bereikt of als er sprake is van negatieve externe effecten, gebeurt dat bij de luchtvaart niet. Dat moet veranderen. Een grondige analyse van de mogelijkheden voor gedragsbeïnvloeding zou onderdeel moeten zijn van een nieuw luchtvaartbeleid. Er zijn bijvoorbeeld aanwijzingen dat het bieden van goede alternatieven (zoals de internationale trein) of het inzetten op bewustwording van de gevolgen van vliegen het reizigersgedrag kunnen sturen.

Stuur op internationale bereikbaarheid van Nederland en heroverweeg daarbinnen de netwerkkwaliteit

Een goed luchtvaartnetwerk is van belang voor de internationale bereikbaarheid van Nederland. Maar die internationale bereikbaarheid wordt bepaald door de optelsom van alle beschikbare vervoersmodaliteiten: door de lucht, via het spoor, over de weg en over het water. De raad beveelt aan goed te analyseren hoeveel en welke verbindingen nodig zijn om onze internationale bereikbaarheid te waarborgen. De omvang en kwaliteit van het benodigde luchtvaartnetwerk van Nederland, dat wil zeggen van Schiphol en de regionale luchthavens samen, moet daarvan een afgeleide zijn. Op dit moment vindt een dergelijke samenhangende beoordeling van het luchtvaartnetwerk onvoldoende plaats.

Omdat de Nederlandse luchtvaart opereert in een internationaal speelveld, zal Nederland zich bij voorkeur in EU- en internationaal verband moeten inzetten voor veranderingen op bovengenoemde aspecten. De realiteit is echter dat wereldwijd eensgezindheid hierover nog lang op zich zal laten wachten. Daarom vindt de raad dat Nederland waar mogelijk eigen beleid zou moeten voeren om de knelpunten in de luchtvaart aan te pakken.