Identiteit als troef: Waddenlandschap vol verrassingen

De Tweede Kamer heeft de Raad gevraagd om op basis van een zo volledig mogelijk overzicht van de toeristische en recreatieve bedrijvigheid in en rond de Waddenzee aan te geven waar voor deze sector ontwikkelingsmogelijkheden liggen, en wat de economische effecten daarvan zijn. De ontwikkelingsmogelijkheden kunnen bestaan uit een groei of afname van de omvang en economische betekenis van de recreatiesector en uit een verdere verduurzaming ervan. Vanwege de relatie hiervan met de doelen van het Waddenfonds, is besloten het advies ook ongevraagd aan de minister van VROM uit te brengen.

Uitgangspunt voor het advies is de realisatie van de beleidsdoelen voor de Waddenzee en het Waddengebied, zoals die zijn vastgelegd in de pkb Derde Nota Waddenzee.

Foto grassen
foto uit advies

Het onderzoek naar de huidige betekenis en de ontwikkelingsmogelijkheden van de recreatiesector in het Waddengebied, dat de Raad in samenwerking met de Rijksuniversiteit Groningen heeft uitgevoerd, vormt de basis voor het advies. In dat onderzoek zijn de beschikbare economische data verzameld en geanalyseerd en zijn, mede aan de hand van interviews en enquêtes onder de ondernemers, de kansen en knelpunten in beeld gebracht zoals de recreatiesector die zelf ziet of ervaart.

De vastgestelde beleidsdoelen voor het gebied zijn in het advies vertaald in een streefbeeld voor recreatie en toerisme voor 2025. Op deze manier is - op hoofdlijnen - inzichtelijk gemaakt hoe de door de sector gewenste ontwikkelingen zich verhouden tot de door de overheid gewenste ontwikkelingsrichting (beleidsdoelen). 

Economisch onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat de traditionele bezoeker van de Waddeneilanden en de Waddenzee kwaliteiten als rust, ruimte, natuur en landschap het meest waardeert. In het toeristisch veel minder ver ontwikkelde kustgebied van het vasteland spelen naast het landschap en de ruimte, cultuurhistorische bezoekersmotieven een belangrijke rol. Het Waddengebied kent een grote groep trouwe bezoekers die vaker dan één keer de streek bezoeken, wat overigens onverlet laat dat de toerist van vandaag andere wensen en eisen heeft dan die van enige tijd geleden.
Het onderzoek laat verder zien dat het Waddengebied wat betreft de recente banengroei het tempo van de nationale economie niet heeft kunnen bijhouden. De eilanden hebben het met 11,8% groei (ten opzichte van 19,4% landelijk) relatief nog goed gedaan in verhouding tot de vastelandskust met 4,5%.

Eilanden

De Waddeneilanden zijn een populaire vakantiebestemming. Meer dan de helft van alle Nederlanders heeft tenminste een keer een eiland bezocht, vaak tijdens een gezinsvakantie. Nog steeds komen de meeste bezoekers voor een lange vakantie. Toch neemt daar de gemiddelde vakantielengte af door een groeiend aantal korte vakanties buiten het (bijna) volledig bezette hoogseizoen.

Recreatie en toerisme is de belangrijkste economische sector op de eilanden. Met percentages van ruim 22% tot bijna 50% van de mensen werkzaam in de horeca stijgen de eilanden ver boven de kustgemeenten uit. Het aandeel van de werkgelegenheid in de vrijetijdssector ligt met percentages tussen de 30% en 60% nog hoger. Van de eilanden heeft Schiermonnikoog het hoogste aandeel horeca en vrijetijdswerkgelegenheid; Texel het laagste aandeel. Schiermonnikoog heeft naast de recreatiesector geen andere economische activiteiten van enige omvang. Er is op de eilanden een rijk aanbod aan voorzieningen, activiteiten, natuurgebieden en cultureel aantrekkelijke locaties. In het hoogseizoen is sprake van een hoge benutting van de beddencapaciteit.

Vastelandskustgebied

De economische betekenis van recreatie en toerisme in de kuststrook op het vasteland is ten opzichte van de eilanden bescheiden. De werkgelegenheid in de vrijetijdssector ligt duidelijk lager dan op de eilanden, zowel absoluut als procentueel gezien. Wel maakt de recreatiesector in het vastelandskustgebied een bovengemiddelde groei door ten opzichte van andere sectoren. Aan de kust zijn de gemeenten met het hoogste horeca-aandeel, Wieringen in Noord-Holland, Wûnseradiel in Fryslân en De Marne en Reiderland in Groningen.

Waddenzee

Op de Waddenzee is het jaarlijkse aantal recreatieve vaarbewegingen de afgelopen 25 jaar verdubbeld tot 126.000 sluispassages. Het merendeel komt voor rekening van zeilschepen. Er treedt daarbij een verschuiving op naar meer luxe, grotere jachten, die voornamelijk door de grote vaargeulen in de westelijke Waddenzee van haven tot haven varen. Een andere categorie wordt gevormd door wadvaarders met platbodems en andere minder diep stekende boten en kanovaarders, die zich meer in de rustige, maar kwetsbare oost-west gerichte geulen begeven. Ze varen daarbij regelmatig buiten de boeien en laten zich bij laagwater droogvallen. Een derde categorie omvat de bijna 400 schepen van de chartervloot (de 'bruine vloot'), die met groepen recreanten vaartochten maken en eveneens regelmatig droogvallen.

Een andere, naar omvang stabiele en karakteristieke vorm van recreatief gebruik is het wadlopen, dat voornamelijk in de oostelijke Waddenzee plaatsvindt.

Resultaat interviews en enquêtes recreatieondernemers

Een opmerkelijk resultaat uit de enquête is de duidelijke keuze van de recreatieondernemers voor behoud en versterking van de identiteit van het Waddengebied. Binnen deze keuze gaat de voorkeur (op de eilanden) uit naar verdere groei van het aantal bezoekers, met als doel zo een 'Waddenvakantie' voor iedereen bereikbaar te houden.

De belangrijkste algemene trends die kansen bieden voor de recreatie en toerisme in het Waddengebied zijn de vergrijzing en doorgaande stijging van de welvaart, de toenemende vraag naar korte, goed georganiseerde vakanties en de groeiende vraag naar duurzaam (eco)toerisme.

Met het oog op de trends en de gewenste beleidsontwikkelingen is het noodzakelijk een aantal strategische keuzen te maken. De vragen waarvoor dit aan de orde is zijn per gebied in de vorm van dilemma's voor de toekomst weergegeven.

Eilanden

Dilemma 1: kan de autonome trend naar minder maar meer welgestelde mensen worden gecombineerd of verenigd met de wens naar blijvende of zelfs groeiende toegankelijkheid voor veel mensen? 

De recreatieondernemers streven naar een zo groot mogelijke doelgroep, maar maken daarnaast ook de economische afweging om in te spelen op de vraag naar meer luxe (i.c.m. meer ruimte vragende) accommodaties. In combinatie met een ongeveer gelijkblijvende beschikbare oppervlakte resulteert dit in hogere prijzen per overnachting.

Dilemma 2: kan de groei van het aantal bezoekers worden gecombineerd met het behoud van het eilandgevoel?

Als de toename van het aantal bezoekers vooral moet worden gevonden in een groei van het dagtoerisme en de daarvoor noodzakelijke verbetering van de bereikbaarheid van de eilanden, kan dit ten koste gaan van het 'eilandgevoel'. In hoeverre het eilandgevoel voor eilandbezoekers een bepalend identiteitskenmerk is, is niet geheel duidelijk; uit de beschikbare gegevens blijkt dat een deel van de bezoekers zich (mede) door dit gevoel tot de eilanden voelt aangetrokken, terwijl een ander deel de beperkte bereikbaarheid als een negatief kenmerk waardeert.

Dilemma 3:  kan de groei van het aantal bezoekers door een betere bereikbaarheid op een duurzame wijze worden vormgegeven?

Intensivering van de verbindingen tussen de eilanden en het vastelandskustgebied leidt in beginsel tot een grotere belasting van het milieu. De opgave is om na te gaan op welke wijze deze toename kan worden beperkt of kan worden gecompenseerd door het realiseren van aanvullende maatregelen of voorzieningen (bijv. via gebruik van biobrandstoffen).

Vastelandskust

Dilemma 1: betekent veel ruimte ook ruimte voor recreatie en toerisme?

In het vastelandskustgebied speelt recreatie en toerisme als economische activiteit een bescheiden rol, ook gezien de recreatieve potentie van het gebied. Dat kan te maken hebben met de relatief grote fysieke afstand tussen de verschillende toeristisch interessante elementen en/of met de ontsluiting (vindbaarheid) ervan. De aantrekkelijkheid van het vastelandskustgebied ligt onder andere in de weidsheid, de karakteristieken van het landschap, waarin de ontstaansgeschiedenis nog is af te lezen, en in de (cultuur)historische waarde van het gebruik en de bewoning van het gebied. De opgave is om in het vastelandskustgebied ontwikkelingen tot stand te brengen die, met behoud van de ruimtelijke kwaliteit en identiteit van het gebied, toeristisch-recreatieve voorzieningen toevoegen.

Dilemma 2: hoe kan de recreatiesector groeien zonder 'sterk merk'?

Met uitzondering van het uiteraard overal aanwezige landschap is de infrastructuur van bezienswaardigheden ijl en vooral gericht op kleinschalig toerisme. Verblijfsrecreatieve voorzieningen zijn dun gezaaid en over het algemeen eveneens kleinschalig. Nieuwe ontwikkelingen zoals Esonstad laten zien dat er wel mogelijkheden zijn voor (meer grootschalige) recreatieve ontwikkelingen, en de zeehondencrêche van Pieterburen bewijst al jaren dat er ook voor grootschalige dagattracties bestaansrecht kan zijn. In het economisch onderzoek wordt gebrek aan samenwerking als (een van) de reden(en) genoemd voor de achterblijvende ontwikkeling. Het kan echter ook een kip-en-ei vraagstuk zijn: initiatieven komen niet van de grond omdat er teveel onzekerheden zijn over het aantal toeristen dat wordt aangetrokken en omgekeerd blijven toeristen weg omdat het toeristisch-recreatieve aanbod tekortschiet en omdat het gebied een imago heeft van wind en kaalheid.

Waddenzee

Dilemma 1: hoe kan iedereen genieten van de kwaliteiten van de Waddenzee?

Op de Waddenzee zijn de verschillende vormen van recreatie over het algemeen wettelijk of in de vorm van convenanten gereguleerd. Dit geldt in ieder geval voor activiteiten als wadlopen, droogvallen van schepen en de chartervaart. Met de inwerkingtreding van de pkb Derde Nota Waddenzee is de ligplaatsennorm voor jachthavens vervallen. De betrokken overheden hebben een Convenant Vaarrecreatie gesloten, gericht op integraal kwaliteitsgericht beleid. Het gaat vooral om het verbeteren van de monitoring, het verbeteren van de voorlichting, het geven van trainingen en het ontwikkelen van reserverings- en informatiesystemen en meldpunten voor verstoringen.

Dilemma 2: veiligheid en voldoende capaciteit in jachthavens

De watersportrecreatie is onderverdeeld in een aantal groepen, ieder met eigen wensen en eisen t.a.v. toeristisch-recreatieve voorzieningen en dus ook met een verschillende mate van afhankelijkheid van recreatieondernemers. De groep die het minst afhankelijk is van voorzieningen is de groep die individueel vaart met een platbodem of vlakgaand schip en gedurende laagwater droogvalt op het Wad. Recreanten met een scherp kieljacht zijn doorgaans iets minder onafhankelijk, en hebben de voorkeur voor het overnachten in een jachthaven. In de chartervaart tenslotte, spelen recreatieondernemers een belangrijke rol als aanbieder van charters. Zowel binnen als tussen deze groepen Waddenzeerecreanten kunnen de eisen en wensen op het gebied van kwaliteit en voorzieningen sterk verschillen.

De uitdaging in het convenant is het vinden van een balans tussen het aanbod en de vraag naar ligplaatsen binnen economisch en ecologisch verantwoorde grenzen.

Identiteit van het Waddengebied

Het Waddengebied is een fysische regio die zich langs de zuidoostkusten van de Noordzee uitstrekt, langs de randen van het Noordwest-Europese vasteland. Rond de gelijknamige ondiepe kustzee is een Waddenlandschap ontstaan dat zich vanwege de specifieke associatie van vormen van zowel fysische als sociaal-culturele aard onderscheidt van zijn omgeving.

De Waddenzee heeft het aangrenzende kleiland gevormd. Tot ongeveer 1500 is er sprake geweest van een op en neer gaan van land en zee. Daarbij was in de tijd vóór de bedijkingen en in cultuurneming van de binnenlandse veenzoom (tot pakweg 800) sprake van landwinst. Die winst was mogelijk omdat de venen tot die tijd zo goed als onaangetast bleven en het zeewater tevens nog zijn vrije loop had over de onbedijkte kwelders. Daarentegen was tussen 800 en 1500 per saldo sprake van landverlies en grote wateroverlast. In deze periode begonnen de bewoners van het Waddengebied te bedijken en te sleutelen aan de afwatering. Met de dijken werd het Wad letterlijk en figuurlijk buiten gesloten. In Groningen, maar vooral in Friesland en Oost-Friesland werd de band tussen land en zee steeds zwakker. Meer en meer werd de zee als een last en bedreiging gezien.
In de kustplaatsen waar de zeevaart en de visserij van belang bleven, zoals de Friese Zuiderzeestadjes, Harlingen, Wierum, Zoutkamp, Delfzijl, Emden, Tönning, enz. bleef wel een sterke oriëntatie op de zee bestaan. De leefwereld van de eilanders wordt sowieso al eeuwen gekenmerkt door een spanningsveld tussen de dynamiek van buiten (grote handelsvaart, walvisvaart, haringvisserij) en die van binnen (landbouw, strandrijderij, kustvisserij).

In de Nieuwe, Vroegmoderne Tijd (1500-1850), toen het de bewoners van het Waddengebied voor de wind ging, werd zijn schoonheid afgemeten aan de uitnemende geschiktheid voor het menselijk gebruik. Al in de tweede helft van de achttiende eeuw sloeg dat beeld om, met name wat de eigenlijke Waddenzee betrof, om pas van het midden van de negentiende eeuw opnieuw en met name op de eilanden door een verpozende elite te worden herontdekt.

Het kleiland (de bedijkte kwelders) met zijn terpen, dijken en zijlen, kwelder- en oeverwallen, boerderijen, middeleeuwse stinswieren en dorpskerken, kreken, kanalen en eendenkooien raakte na 1850 niet alleen economisch, maar ook sociaal en cultureel uit beeld.

Het is duidelijk dat het kleiland, de bedijkte kwelders, zowel landschapsgenetisch als cultuurhistorisch een integraal onderdeel is van het Waddengebied en een voorbeeld van een minstens twee millennia oude interactie tussen de mens en zijn fysieke omgeving. Eeuwenlang was het kwelderland het ?strijdtoneel? tussen mens en natuur. Dat het desondanks veelal niet als samenhangend geheel werd en wordt herkend houdt zonder meer verband met zijn decentrale, insulaire karakter.

Veranderende opvattingen over natuur en milieu maakten het in de jaren zeventig mogelijk om de Waddenzee en zijn natuurlijke belendingen een bijzondere status te geven als natuurgebied. Cultuurhistorisch gezien zou dit vergelijkenderwijs eveneens voor het Waddengebied, met inbegrip van het kleiland moeten gelden. Dit laatste gebied maakt uiteindelijk zowel in landschappelijk als cultureel opzicht deel uit van de Waddenregio, een samenhangend gebied bestaande uit zee, eilanden en de kleigebieden.

Maatregelen realisatie van het streefbeeld 2025

De Raad heeft ervoor gekozen om zijn adviezen vooral toe te spitsen op de maatregelen die kunnen bijdragen aan het realiseren van een aantrekkelijk toekomstperspectief. Deze maatregelen betreffen:

a. mogelijke uitruil gebieden

Een van de mogelijkheden om zowel de omvang van verblijfsrecreatieve voorzieningen uit te breiden, als ook de natuurwaarden op de eilanden te vergroten, is het verkennen van de mogelijkheden voor uitruil van gebieden. Het gaat hierbij dan om gebieden met potentieel hoge natuurwaarden, zoals het binnenduinrandgebied, tegen Natura 2000-gebieden met meer algemene natuurwaarden, of gebieden die in beginsel een grotere draagkracht hebben ten aanzien van recreatief medegebruik. De mogelijkheden hiervan moeten worden bezien, als daarvoor voldoende draagvlak bestaat bij natuurbeschermingsorganisaties, plaatselijke bevolking en recreatieondernemers.

b. bescherming natuurwaarden tegen eventuele effecten seizoensverlenging

Eventuele nadelige effecten van seizoensverlenging op natuurwaarden dienen voorkomen te worden door te zorgen voor een goede bescherming van de betreffende natuurwaarden (bijv. via zonering, inrichtingsmaatregelen). Door dit te combineren met een goede monitoring kan de draagkracht van verschillende gebieden beter in beeld worden gebracht.

c. ontwikkeling culturele evenementen en arrangementen

De ontwikkeling van culturele evenementen en arrangementen levert zowel een bijdrage aan de specifieke kwaliteiten van het Waddengebied, als ook een economische impuls, met name wanneer het activiteiten betreft die buiten het hoogseizoen worden georganiseerd. De Raad adviseert beleidsmatig ruimte te bieden aan de ontwikkeling van regelmatig terugkerende (culturele) activiteiten die de identiteit van het Waddengebied versterken. Voorwaarde is wel dat deze activiteiten van meet af aan zorgvuldig worden ingepast binnen de randvoorwaarden op het gebied van natuur en landschap.

d. versterking samenwerking eilanden en vastelandskustgebied

De oplossing voor het ruimtetekort voor de verdere groei van verblijfsrecreatie op de eilanden en de ruimte voor de groei van het dagtoerisme kan worden gevonden in het vastelandskustgebied. Daar zijn nog volop mogelijkheden voor een verantwoorde ontwikkeling van de recreatiesector. Omgekeerd lijkt dit meteen ook een oplossing te bieden voor het belangrijkste obstakel voor verdere ontwikkeling van recreatie en toerisme in het vastelandskustgebied (te weinig bezoekers in combinatie met een tekort aan initiatieven op het gebied van ontwikkeling van accommodaties en attracties). Om zo'n ontwikkeling van de grond te krijgen zal de samenwerking tussen de eilanden en het vastelandskustgebied aanzienlijk moeten worden geïntensiveerd. Naar verwachting heeft dit alleen kans van slagen als ook de openbaar vervoerverbindingen tussen de eilanden en de kust sterk worden geïntensiveerd. De overheid kan zo het gebruik van openbaar vervoer in het gebied stimuleren en tevens een bijdrage leveren aan het imago van het Waddengebied als milieuvriendelijke omgeving.

e. ontwikkeling sterke merken vastelandskustgebied

In het vastelandskustgebied zijn mogelijkheden voor de ontwikkeling van sterke merken. Op diffuse wijze bestaan deze al in de vorm van de rijke cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het vastelandskustgebied. De Raad adviseert andere trekpleisters te ontwikkelen die veel bezoekers trekken en die de bestaande kwaliteiten beter zichtbaar maken. Van belang daarbij is dat de aard en thematiek van de trekpleisters passen bij de identiteit van het Waddengebied. Recreatief aantrekkelijke thema?s zijn bijvoorbeeld de Afsluitdijk, energie, klimaatverandering (in combinatie met de uitwerking van het rapport van de Deltacommissie), de transitie van de visserij, mobiliteit en uiteraard natuur. Door deze thema?s verspreid over het Waddengebied een prominente plaats te geven kunnen ze een grote aantrekkende werking hebben voor recreatie en toerisme. Verder bieden ook plaatsen als Appingedam, Dokkum en Harlingen en de oude universiteitsstad Franeker, die de vroegere rijkdom en cultuurhistorische betekenis van het Waddengebied weerspiegelen, kansen.

Werelderfgoedstatus benutten

Naar verwachting zal de status van Werelderfgoed van het natuurgebied Waddenzee eveneens een aantrekkende werking hebben op recreatie en toerisme. Deze status biedt echter ook voor het aangrenzende kustgebied kansen, als de regio er in slaagt om een verband te leggen tussen de waarde van het natuurgebied Waddenzee en de Werelderfgoedwaardige cultuurhistorische en culturele waarden van het gehele Waddengebied. Door de logische verbanden tussen Waddenzee en Waddengebied zichtbaar te maken en te benadrukken kan het hele kustgebied meeliften op de bekendheid en de uitstraling die de status van Werelderfgoed met zich meebrengt.

Daarnaast geldt dat de Werelderfgoedstatus ook goed te gebruiken is bij de promotie in het buitenland van het Trilaterale Waddengebied. Daarbij is van belang dat de campagne niet alleen het Duitse of bijvoorbeeld het Nederlandse Waddengebied promoot, maar het gehele Trilaterale Waddengebied. Om de Werelderfgoedstatus daadwerkelijk een bijdrage te kunnen laten leveren aan de verdere ontwikkeling van de recreatiesector in het Waddengebied, zal ook de toeristische infrastructuur, waaronder bezoekerscentra, die hiervoor nodig is moeten worden gerealiseerd.

Effecten op natuurwaarden

Nieuwe recreatieve activiteiten betekenen meestal een aanvulling op bestaande activiteiten en kunnen de druk op een gebied opvoeren. Het kan ook om activiteiten gaan, die recreanten in gebieden brengen die daarvoor nog onverstoord waren. Over de effecten van recreatie en toerisme op natuurwaarden, en met name als het gaat om dosis-effect-
relaties, is de kennis beperkt. In het advies zijn de belangrijkste conclusies overgenomen die door het RIKZ in een overzichtsonderzoek op dit onderwerp zijn gepubliceerd.

Ontwikkelingen zoals geschetst in het streefbeeld zijn naar verwachting niet a priori in strijd met de waarde van natuur en landschap en de flora en fauna zolang de nodige behoedzaamheid wordt betracht bij de verdere ontwikkeling van de recreatiesector. Bij de uitvoering van de nagestreefde ontwikkelingen moet zeer bewust en expliciet invulling worden gegeven aan de aanbevelingen op het gebied van inrichting, beheer en toezicht en aan het opzetten en uitvoeren van gerichte monitoring en langetermijnonderzoek, om daarmee ten aanzien van nieuwe ontwikkeling een bestuurlijke "vinger aan de pols te houden".