Natuurgrenzen voor dagelijks gebruik

Zorgvuldig samenspel ecologie en economie blijvende opgave

De commissie Meijer stelde in het rapport 'Ruimte voor de Wadden' voor om in het Waddengebied Natuurgrenzen te introduceren. De commissie motiveerde dat belang met de onderbouwing dat natuurgrenzen een helder antwoord kunnen geven op de vraag welke activiteiten wel en welke niet toelaatbaar zijn in het Waddengebied. Meijer stelt voor om in de toekomst alle activiteiten in het Waddengebied te beschrijven en uit te voeren in de volgorde: natuurgrenzen vastleggen - monitoren - uitvoeren - bijstellen activiteit.
Er is toegezegd dat het kabinet de voor- en nadelen van natuurgrenzen in kaart zou brengen, halverwege de  periode van de huidige Planologische Kernbeslissing over de Waddenzee (PKB). Het Ministerie van LNV heeft de Raad voor de Wadden gevraagd om een advies op te stellen over het instellen en gebruiken van natuurgrenzen in het Waddengebied.

Zoeken naar grenzen blijkt evenwichtskunst

Het is belangrijk om vooraf te constateren dat natuurgrenzen grenzen zijn die door de natuur worden gesteld, en geen grenzen die aan de natuur worden gesteld. Mede om die reden blijkt het wereldwijd een lastige opgave te zijn om natuurgrenzen scherp te bepalen. Feitelijk gaat het steeds om het vinden van het juiste evenwicht.
In de benadering van de Raad staat het zoeken naar de onder- en de bovengrens van toelaatbare menselijke activiteit in het Waddengebied centraal.

De Raad voor de Wadden heeft verschillende invalshoeken voor het bepalen van natuurgrenzen onderzocht: de juridische aspecten, het maatschappelijke kader, natuurgrenzen vanuit ecologisch perspectief en vanuit economisch perspectief en tenslotte ook in trilaterale context. Ook is door de Raad verkend welke kennis- en modelontwikkeling noodzakelijk is om natuurgrenzen in het Waddengebied vast te kunnen stellen en op welke manier de uitwerking en ontwikkeling van deze grenzen kan worden gemonitord. De verkenning naar al deze aspecten is uitgewerkt in het advies 'Natuurgrenzen voor dagelijks gebruik'.

In dialoog met het bedrijfsleven

In de uitwerking van het advies hanteert de Raad als uitgangspunt, dat de introductie van natuurgrenzen zinvol is als belangengroeperingen in het Waddengebied de (mogelijke) meerwaarde ervan inzien. In een gedachtewisseling met het bedrijfsleven stond om die reden de zogeheten 'gebruiksruimte' op de agenda: het gebied waarin ecologische en economische belangen elk om een rol vragen. Juist voor deze gebruiksruimte moet de afweging plaatsvinden wat natuurgrenzen zijn die aan de belangen van economie en van ecologie recht doen.
Twee lijnen zijn herkenbaar in die dialoog. Ten eerste vraagt het bedrijfsleven om duidelijke regelgeving voor het Waddengebied, waardoor de bedrijfszekerheid en -continuïteit worden vergroot. Men ervaart de huidige vergunningverlening als te selectief en te subjectief. Ten tweede het ecologisch perspectief. Dat wordt gekenmerkt door de zoektocht naar een voorzichtig en veilig karakter voor het omgaan met kwetsbare natuurwaarden, in de gebruiksruimte én in het totale Waddengebied.

Natuurgrenzen hebben een voorlopig karakter

Economie en ecologie hoeven niet te botsen. Dat kan door vanuit beide invalshoeken te accepteren dat er altijd een mate van onzekerheid is aan de natuurgrenzen. Die onzekerheid wordt veroorzaakt door onvoldoende kennis en door de dynamiek van de natuur en de samenleving. Natuurgrenzen worden bepaald door de meest optimale keuze: er komen verschillende belangen in tot uitdrukking. De onzekerheid over de exacte begrenzing van de gebruiksruimte, hoeft in de opvatting van de Raad beslist geen beletsel te zijn om de grenzen toch concreet te formuleren. Maar: Natuurgrenzen hebben een voorlopig karakter. Ze moeten periodiek kunnen worden herzien op basis van nieuwe inzichten, of op basis van veranderde omstandigheden. Er is wel een houvast nodig dat aangeeft om welke redenen natuurgrenzen kunnen worden aangepast.

Juridische onderbouwing en kader voor natuurgrenzen

Een eerste stap naar dat houvast bestaat uit het benoemen van de juridische basis onder natuurgrenzen.
Europese richtlijnen en dus de Natuurbeschermingswet, blijven altijd het wettelijk en juridisch kader voor een stelsel van natuurgrenzen. De Raad voor de Wadden ziet mogelijkheden om een stelsel van natuurgrenzen binnen de bestaande kaders in te passen, zonder daarvoor weer extra nieuwe regels aan de bestaande toe te voegen. Daarmee kan de volgende stap naar het formuleren en vaststellen van de daadwerkelijke natuurgrenzen worden gezet.

Maatschappelijk debat over stelsel natuurgrenzen

De opvattingen in de maatschappij over de Wadden verschuiven. Ze gaan van nut, modernisering en kwantiteit meer in de richting van beleving, authenticiteit en kwaliteit. Kortom: van productieruimte naar consumptieruimte.
Belanghebbenden, gebruikers, natuurbeschermers en ecologen hebben niet zelden verschillende visies op de aarde en de rol van natuur en landschap. Deze vertalen zich vaak in verschillende opvattingen over wat als natuurgrens zou moeten gelden.
De maatschappelijke component mag daarom niet ontbreken in een stelsel van natuurgrenzen. Onderwerpen die aan de orde moeten komen zijn het natuurbeeld van waaruit natuurgrenzen worden bepaald, de vertaling van instandhoudingdoelstellingen in het beheerplan, vragen over nut en noodzaak van verschillende activiteiten in het Waddengebied en de gebruiksruimte, en de vraag of de ruimte binnen de natuurgrenzen wel volledig moet worden opgevuld.

In de toekomst zou een voortdurende terugkoppeling plaats moeten vinden van de fundamentele wetenschap én de kennis die wordt opgedaan met het Waddenbeheer, naar het maatschappelijke veld. Met die kennis en ervaring kunnen maatschappelijke afwegingen een rol spelen in het besluitvormingsproces.

Draagvlak door interactie

Maatschappelijke en economische systemen spelen in het Waddengebied tegelijkertijd een rol en beïnvloeden elkaar. De Raad voor de Wadden oordeelt daarom dat het beter om te spreken van een  'hybride systeem', dan over een puur natuurlijk systeem. In deze benadering is een rol voor ecologie, bedrijfsleven en maatschappij weggelegd. De keuze voor een transparant en interactief proces op basis van dit uitgangspunt, draagt bij aan het  vergroten van draagvlak voor politieke afwegingen en beslissingen. De politiek kan de gezamenlijke belangengroeperingen tegemoet komen door het beleid over economisch medegebruik van het Wad, duidelijk uit te leggen en een betrouwbare overheid zijn in de uitvoering en handhaving van regelgeving.

Plan van aanpak nodig voor ecologisch model

Het is belangrijk te weten welke kennis noodzakelijk is om vanuit het oogpunt van natuurwaarden de voor- en nadelen van een stelsel van natuurgrenzen te bepalen.
De huidige onzekerheden over het functioneren van het ecosysteem van de wadden, kunnen worden opgevat als opdracht voor het ontwerpen van een ecologisch (denk- of reken)model dat een rol kan spelen in het formuleren van natuurgrenzen. Omgekeerd geldt dat de uitwerking van natuurgrenzen ook richtinggevend kan zijn voor het formuleren en prioriteren van onderzoeksvragen. Er is een plan van aanpak nodig over het ontwikkelen van zo?n ecologisch (denk)model voor het waddenecosysteem, met inbegrip van strategieën voor gerichte verdieping van de ecologische kennis.

Monitoren met kwaliteit

Een groot deel van de kennis over de basisfuncties van het Waddenecosysteem, moet uit een basismonitor voor de (trilaterale) Waddenzee komen. Zo'n basismonitor moet wetenschappelijk worden voorbereid, om te onderbouwen wat nodig is om de basisfuncties van het Waddenecosysteem goed te monitoren.

Monitoring van de Waddenzee vereist ook een eenduidige regie. Plannen voor nieuwe activiteiten moeten altijd gebruik kunnen maken van de kennis en gegevens die uit de basismonitor komen. Daarom moet het resultaat van de monitor breed beschikbaar zijn en is het nodig dat iedereen met dezelfde basisgegevens werkt. Dat vereist strikte afspraken over de kwaliteit van de monitor.

Natuurgrenzen en economische ontwikkeling

Ondernemers zijn gericht op bedrijfscontinuïteit en hebben daarom behoefte aan een eenduidig vergunningstelsel. Die behoefte is legitiem, maar momenteel niet zonder meer eenduidig te vervullen. De voorspelbaarheid van de uitkomst van vergunningaanvragen is en blijft in hoge mate afhankelijk van de aard en omvang van de effecten van een economische activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd. Een stelsel van natuurgrenzen biedt mogelijkheden voor verbetering.
Het is kansrijk om de gebruiksruimte zo te formuleren, dat abrupte omslagpunten (wel of geen vergunning) zoveel mogelijk worden vermeden. Door de gebruiksruimte niet volledig te gebruiken voor economische activiteiten ontstaan marges, waardoor ondernemers ruimte krijgen om tijdelijk af te kunnen wijken van de (vergunning-)norm. Door bovendien onder- en bovengrenzen te stellen aan natuurgrenzen, ontstaat ook hier ruimte voor marges op economische activiteit. Dat vergroot de stuurbaarheid van activiteiten in het gebied, bijvoorbeeld door ruimte te geven aan innovaties en experimenten.

Nederlandse keuzes in harmonie met Duitse en Deense partners?

Omdat de Waddenzee één ecosysteem vormt, is de vraag gerechtvaardigd of een stelsel van natuurgrenzen ook op de Duitse en de Deense Waddenzee toepasbaar kan zijn. Aangezien de natuurbeschermingswetgeving van de drie landen voortvloeit uit dezelfde Europese wet- en regelgeving, is dit juridisch zeker mogelijk. Het is een kwestie van politieke urgentie of het ook daadwerkelijk zal gebeuren. Het is noodzakelijk om beide andere Waddenzeelanden te overtuigen van het belang en de meerwaarde van een dergelijk stelsel, als instrument om het Waddenzeebeleid te harmoniseren.

De Raad voor de Wadden adviseert om het onderzoek naar de mogelijkheden voor invoering van een stelsel van natuurgrenzen vanaf dit moment samen met de Duitse en Deense overheden uit te voeren.

Streefbeeld nodig om grenzen te bepalen

Het ministerie van LNV zal het voortouw moeten nemen in het verwerven van draagvlak voor het bepalen van natuurgrenzen. Belangengroeperingen zullen op hun beurt hun verwachtingen, wensen en eisen over natuurgrenzen uit moeten werken. Daarvoor is houvast nodig, in de vorm van een streefbeeld: wat willen we wel en wat willen we niet in de Waddenzee.