Slimmer investeren

Advies over het besluitvormingsproces bij strategische rijksinvesteringen

In dit advies wordt ingegaan op verbeteringsmogelijkheden van het besluitvormingsproces bij de rijksoverheid. Het motto van de Nota Ruimte is ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. Voor het oplossen van een aantal langetermijnvraagstukken zal het eerste deel van dit motto van toepassing zijn. Volgens de VROM-raad liggen er belangrijke en strategische investeringsopgaven op het terrein van waterbeheer (mede als gevolg van klimaatverandering), energievoorziening, vervoer en stedelijke, regionale en landschappelijke structuurvernieuwing.

In zijn verkenning heeft de raad zich geconcentreerd op de vraag hoe het besluitvormingsproces bij strategische investeringen kan worden verbeterd. De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft geparticipeerd in dit adviestraject en onderschrijft dit advies.Strategische investeringen zijn opgevat als investeringen waarmee koerswijzigingen in gang worden gezet, gericht op de lange termijn. Zowel bij de agendering, planning, de beoordeling, de financiering als de monitoring stuiten langetermijnplannen op serieuze drempels. Te vrezen valt dat hierdoor noodzakelijke strategische investeringen niet of te laat tot stand komen. Uit de motie-Lemstra spreekt dezelfde zorg. Lemstra c.s. vragen om een investeringsstrategie van de rijksoverheid waarmee nu wordt geanticipeerd op langetermijnopgaven.

Voor de derde keer heeft de VROM-raad aan de vooravond van een kabinetsformatie een advies uitgebracht over ruimtelijk relevante rijksinvesteringen. Dit keer heeft de raad samen met de Raad voor Verkeer en Waterstaat methodische en technische aspecten van de ruimtelijke en infrastructurele investeringen van de rijksoverheid geanalyseerd. Zij komen tot de conclusie dat de grote problemen met water en mobiliteit – ook op termijn – niet oplosbaar zijn met de huidige investeringsaanpak. Zij stellen voor nu nieuwe lijnen uit te zetten, opdat wordt voorkomen dat op lange termijn de problemen nog groter worden. Dit is niet alleen nodig voor het waterbeheer (mede als gevolg van klimaatverandering) en het vervoer maar ook voor de energievoorziening en regionale (stedelijke èn landschappelijke) structuurvernieuwing.

Rijksinvesteringen te weinig op lange termijn gericht

Er is te weinig aandacht voor de nationale prioriteiten die op termijn urgent worden. Met een groot deel van de rijksinvesteringen worden (via het Fonds Economische Structuurversterking - FES) in de praktijk hoofdzakelijk bestaande knelpunten opgelost. Het merendeel van de FES-middelen wordt nu verdeeld over diverse infrastructurele projecten die ‘bottom up’ worden aangereikt. De besteding van FES-middelen wordt te weinig programmatisch aangestuurd op basis van een langetermijnvisie. Bovendien kent de verplichte maatschappelijke kosten-batenanalyse een aantal vooringenomenheden waardoor bij de (rendements)beoordeling van rijksinvesteringen langetermijninvesteringen per definitie slechter scoren dan knelpuntoplossende investeringen.

Bereid investeringen beter voor

De VROM-raad en de Raad voor Verkeer en Waterstaat bevelen de rijksoverheid aan om verder vooruit te kijken aan de hand van toekomstverkenningen en -scenario’s van de planbureaus. Dit betekent nièt dat nu al van alles moet worden vastgelegd in (blauwdruk)plannen; evenmin dat financiële reserveringen voor een langere periode in beton moeten worden gegoten. Ver vooruitkijken betekent: strategisch plannen en omgaan met onzekerheden. Maak de onzekerheden hanteerbaar door tijdig onderzoek, kennisontwikkeling, conceptvorming, maatschappelijk debat en een goede voorbereiding (met alternatieve maatregelpakketten). Maak daarbij sneller en meer gebruik van planologische reserveringen en organiseer de financiële reservering beter. Bereid plannen voor waarmee van de nood een deugd wordt gemaakt.

Aanbevelingen

In het advies zijn aanbevelingen uitgewerkt voor een betere besluitvorming over de daadwerkelijke fysieke investeringen op het punt van agendering, planning, financiering tot en met monitoring en evaluatie. Daarbij springen er twee in het oog:

  • De gevolgen van investeringen op de lange termijn moeten beter worden meegenomen in de beoordelingssystematiek.
  • Het is noodzakelijk een fonds te hebben voor strategische investeringen. De raden adviseren hiervoor het FES om te vormen tot een ècht fonds met een vast uitgavenritme en de bestedingen te koppelen aan een strategische investeringsagenda die z’n basis vindt in de grote beleidsnota’s (als de Nota Ruimte).

Publiciteit, reacties en doorwerking

Het advies ‘Slimmer investeren’ is eind november 2006 aangeboden aan de minister van VROM en is tevens verspreid onder de politieke partijen. Bij het verschijnen van de gedrukte versie is een persbericht uitgebracht. Temidden van diverse adviezen gericht op de kabinetsformatie heeft het advies in diverse landelijke media aandacht gekregen.

Kabinetsreactie

In de kabinetsreactie wordt op hoofdlijnen onderschreven dat de manier waarop met langetermijninvesteringen wordt omgegaan voor verbetering vatbaar is. Wat betreft de aanbeveling systematischer koppelingen aan te brengen in investeringsprogramma’s verwijst het kabinet naar het in het coalitie-akkoord geïntroduceerde Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Daarnaast kondigt het kabinet een uitwerking van gezamenlijke spelregels aan voor de afweging en besluitvorming in het totale ruimtelijk-economische domein. Op basis van het coalitie-akkoord zal het kabinet ook een nieuwe voedings- en uitgavensystematiek formuleren voor het FES. Het kabinet onderkent het nut van nader onderzoek naar de beoordelingssystematiek van langetermijninvesteringen en geeft aan dat daarvoor nadere onderzoeken lopen en nog zullen worden gestart.

De VROM-raad wordt uitgenodigd voor nader overleg over keuzemogelijkheden in beleidsnota’s, betrokkenheid van private partijen in de investeringsplanning en over het benutten van uitkomsten van ex post evaluatie in ex ante evaluaties.