Voorbij of vooruit?

Aanvankelijk was de raad voornemens om enkele debatten te organiseren om op basis hiervan tot een advies te komen. Nadat bleek dat er geen tekort was aan debat, heeft de raad gemeend beter op een andere wijze een bijdrage te kunnen leveren. Deze bijdrage beslaat twee onderdelen. In de eerste plaats is een ordening aangebracht in het lopende debat. De raad trekt enkele conclusies en vraagt aandacht voor een aantal onderwerpen die in het debat tot nu toe onderbelicht zijn gebleven. In de tweede plaats heeft de raad op basis hiervan een advies op hoofdlijnen samengesteld.

Dit geheel biedt de raad u aan onder de titel “Voorbij of vooruit? Woningcorporaties aan zet”. Met deze titel wil de raad uitdrukken dat woningcorporaties geenszins ‘voorbij’ zijn, maar ook dat aanmoediging op zijn plaats is om vooruit te gaan. De raad ziet de belangrijkste missie van de corporaties gelegen op de (regionale) woningmarkt en in de buurt. Er liggen grote maatschappelijke opgaven in wijken en buurten en een goede aanpak hiervan vergt veel. Een brede sociale sector is van groot belang, omdat deze naar het oordeel van de raad een voorwaarde is voor een effectieve aanpak. Dit dient hand in hand te gaan met het bevorderen van eerlijke concurrentie (level playing field) tussen corporaties en marktpartijen op het nietgereguleerde deel van de markt. Op deze wijze kan ook antwoord gegeven worden op vragen van de Europese Commissie over de staatssteun aan woningcorporaties.

Samenvatting

Het functioneren van de woningcorporaties staat ter discussie. De VROM-raad meent dat er voor hen nog steeds een belangrijke rol is weggelegd op de woningmarkt. Tegelijkertijd moedigt de raad de woning corporaties aan het vertrouwen van de samenleving te herwinnen door zich meer open te stellen voor de invloed van buiten. Transparantie en maatschappelijke verantwoording van beleid en bedrijfsvoering zijn daarbij van groot belang. Ter ondersteuning moet de overheid duidelijker kaders stellen, vooral met betrekking tot de taken van woningcorporaties en de wijze waarop zij financiële middelen mogen inzetten en maatschappelijke verantwoording moeten afleggen.

Dit is de strekking van het advies ‘Voorbij of vooruit? Woningcorporaties aan zet’ dat de VROM-raad op 24 oktober 2005 heeft aangeboden aan de minister van VROM en de Vaste Kamercommissie VROM van de Tweede Kamer. De raad geeft met het advies een handreiking aan de minister bij de ontwikkeling van visie en beleid ten aanzien van de woningcorporaties. Deze handreiking bestaat uit twee delen. In de bijlage van het advies heeft de raad het lopende maatschappelijk debat over woningcorporaties geordend. Op basis van deze ordening heeft de raad een advies op hoofdlijnen uitgewerkt.

Niet ‘voorbij’

Met de titel ‘Voorbij of vooruit’ wil de VROM-raad uitdrukken dat de woningcorporaties geenszins ‘voorbij’ zijn. Aan diverse grote maatschappelijke opgaven op woongebied kan niet worden voldaan zonder de inzet van corporaties. Het gaat hierbij om opgaven zoals huisvesting voor degenen die zichzelf niet kunnen redden op de woningmarkt, de stedelijke vernieuwing en de woningbouw. Woningcorporaties vervullen op woongebied een bijzondere rol die andere partijen niet op zich willen of kunnen nemen. Zo dragen ze bij aan de stabiliteit van de woningmarkt, aan het tegengaan van risicoselectie en aan het creëren van toegangs- en doorstromingsmogelijkheden op de woningmarkt. Ook hebben ze een grote impact op de leefbaarheid in de stad.

Om deze redenen is de raad voorstander van een brede sociale huursector. Als doelgroep van deze sector ziet de raad de huishoudens met een inkomen tot de ziekenfondsgrens. Een brede sociale huursector moet hand in hand gaan met een eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld tussen corporaties en marktpartijen op het nietgereguleerde deel van de markt. Op deze wijze kan ook antwoord gegeven worden op vragen van de Europese Commissie over staatssteun aan woningcorporaties.

Wel ‘vooruit'

Een aanmoediging aan de corporaties om ‘vooruit’ te gaan is echter ook op zijn plaats. De vrijblijvendheid in de corporatiesector moet doorbroken worden. De corporaties moeten zich meer open stellen voor de invloed van buiten. Dit kan zijn de inbreng van gemeente, rijk, huurders en lokale belanghebbenden. Openheid vergt transparantie in beleid en bedrijfsvoering, evenals de bereidheid om verantwoording af te leggen over waarom zaken wel of niet uitgevoerd zijn. Daarnaast is een helder kader van de overheid van groot belang voor onder meer de taken, de inzet van het maatschappelijk vermogen en de afbakening van het werkterrein.

Activering maatschappelijk vermogen

Bij diverse corporaties is er een mismatch tussen het beschikbare vermogen en de maatschappelijke opgaven waaraan zij moeten voldoen. Bij corporaties met een relatief lage solvabiliteit zijn de opgaven, onder andere voor herstructurering, nieuwbouw en zorg, doorgaans veel groter dan bij corporaties die meer vermogend zijn. De bestaande opdeling van het vermogen in de sector over zo’n vijfhonderd afzonderlijke corporaties leidt ertoe dat dit vermogen niet over de hele linie actief wordt ingezet en benut. Er is geen ingebouwde prikkel om te investeren, in het eigen bezit dan wel in het bezit van anderen.

Voor een doeltreffende en doelmatige inzet van het maatschappelijk vermogen in de corporatiesector is dus een prikkel nodig. De raad denkt aan een periodieke vermogensafhankelijke heffing waarvoor vrijstelling kan worden verkregen, afhankelijk van de mate waarin corporaties investeren in maatschappelijke taken op het gebied van nieuwbouw, herstructurering, wonen en zorg. Met de opbrengst van de heffing kan steun worden verleend aan (voor-)investeringen in die gebieden waar de nood het hoogst is. Om de huidige vrijblijvendheid te doorbreken moet dit zogenoemde ‘matching-arrangement’ zowel een verplichtend karakter als een publieke grondslag hebben. Actieve corporaties kunnen in dit arrangement worden beloond. Een dergelijk arrangement bevordert niet alleen de doelmatigheid in de benutting van non-profitvermogen, het geeft tevens een impuls tot investeringen.

Meer aandacht voor regio, huurders en stakeholders

Het regionale niveau is het beste schaalniveau voor de aanpak van problemen op de woningmarkt. Het ligt daarom voor de hand om op dit niveau tot afspraken te komen tussen overheid en woningcorporaties. Dat gemeenten meer invloed willen hebben op de inzet van de woningcorporaties is legitiem. Daarbij mag van de gemeente wel worden gevraagd helder en evenwichtig aan te geven wat zijn visie en inzet is. Bij langdurige geschillen tussen gemeenten en corporaties bieden ‘mediation’ en arbitrage mogelijk uitkomst. Met huurders moeten nieuwe vormen van participatie worden ontwikkeld. Voor lokale belanghebbenden ziet de raad een grotere rol weggelegd bij het leveren van input voor de beleidsontwikkeling van de corporaties.

Rijk heeft ook inhoudelijke beleidstaken

De minister is volgens de VROM-raad meer dan alleen systeemverantwoordelijke, zoals de commissie De Boer heeft voorgesteld. De minister moet ook de ruimte hebben om inhoudelijk kaderstellende doelen te formuleren. Druk op de rijksoverheid om zich niet met elke uitwerking en uitvoeringskwestie te bemoeien, is terecht. Dit moet echter niet uitmonden in onverschilligheid van rijkswege. Naar het oordeel van de raad heeft het Rijk op verschillende gronden – grondwettelijke zorg voor huisvesting, bewaken van doelmatige en rechtvaardige werking van woningmarkt – de taak om ook een inhoudelijk woonbeleid te voeren. Dat bij de invulling en uitwerking ruimte wordt gegeven aan gemeenten, woningcorporaties en andere partijen om hun verantwoordelijkheid te nemen, is niet meer dan logisch.

Toezicht

De raad is van mening dat het financiële toezicht een belangrijke rol vervult. De rol van het Centraal Fonds Volkshuisvesting behoeft in dit verband geen wijziging. Met vele anderen meent de raad dat het maatschappelijk toezicht veel beter kan. Het is nu afstandelijk en daardoor erg formeel wat tot onbegrip en irritatie leidt. Dit toezicht moet én ‘lokaler’ én ‘maatschappelijker’ worden. Voor het maatschappelijk toezicht denkt de raad aan een systeem van verplichte en onafhankelijke visitaties. Punten waarop de visitatie zich zou moeten richten zijn: de formulering van de maatschappelijke opgaven, de inbreng van huurders, gemeente en overige stakeholders hierbij en de inzet van het maatschappelijk gebonden vermogen in relatie tot de opgaven. Nemen corporaties de aanbevelingen van de visitatiecommissie onvoldoende serieus, dan kan de minister sancties opleggen.

Publiciteit, reacties en doorwerking

De vracht aan rapporten over het onderwerp had een grote behoefte gecreeerd aan een helder overzicht. Het advies van de VROM-raad voorziet in deze behoefte, zo blijkt uit reacties van diverse gemeenten, adviesbureaus en corporaties die het hebben aangemerkt als ‘een handig advies’. De adviesbijlage is ook opgenomen in diverse readers op het gebied van volkshuisvesting. Tijdens het gesprek met de betrokken raadsleden over het advies op 15 november 2005 toonde minister Dekker zich eveneens erkentelijk voor de inventarisatie en analyse van de adviesrapporten door de raad.

Na de bespreking van het advies met de VROM-raad stuurde minister Dekker op 12 december 2005 een brief naar de Tweede Kamer waarin zij haar beleidsvoornemens inzake de woningcorporaties kenbaar maakte. Met het in de brief aangekondigde beleid zet de minister ten minste vier stappen vooruit in lijn met het raadsadvies, zo constateren Peter Boelhouwer, Karin van Dreven, Sandra Kessels en Vincent Smit11 in een gezamenlijk artikel in het Tijdschrift voor de Volkshuisvesting van januari 2006. Ten eerste wordt met deze brief de legitimiteit van de woningcorporaties gegarandeerd. Net als de VROM-raad stelt de minister dat de corporaties een groot goed zijn met een grote taak in het wonen. Ten tweede is de verbreding van de sociale huursector door optrekking van de inkomensgrens van 20.000 naar de ‘ziekenfondsgrens’ van circa 33.000 euro geheel in lijn met het raadsadvies. Hierdoor kan de vaak theoretische discussie over ‘scheefwoners’, die als ware ‘profiteurs’ vele goedkope huizen ‘bezet’ zouden houden, tot het verleden gaan behoren. Ten derde zijn de auteurs positief over het feit dat de minister een aantal sancties achter de hand wil houden voor aanpak van woningcorporaties en gemeenten die niet aan hun taken voldoen. Overeenkomstig de wens van de raad geeft zij daarmee aan ook verantwoordelijkheid te willen nemen voor het systeem van woningcorporaties als geheel. Ten vierde blijkt de minister zich goed te kunnen vinden in de standpunten van de raad inzake regionale verschillen en schaalvergroting. Ze biedt ruimte voor maatwerk – afgestemd op lokale en regionale maatschappelijke opgaven – en staat kritisch tegenover schaalvergroting, omdat dit niet per definitie leidt tot een doelmatige inzet van maatschappelijk vermogen.

Ten aanzien van de gewenste mobilisering van het maatschappelijk vermogen van ‘rijke’ corporaties en controle op de uitvoering van maatschappelijke taken kiest de minister voor andere maatregelen dan de raad voorstaat. In haar reactie op het advies (april 2006) schrijft de minister dat ze een verplichte en onafhankelijke visitatie niet vindt ‘passen bij de relatie tussen de rijksoverheid die op hoofdlijnen stuurt en deze zelfstandige – maatschappelijke – ondernemers’. De minister vindt het van belang dat ‘de sector zelf een visitatiestelsel ontwikkelt en implementeert’. Daarnaast wijst de minister verplichte matching af en bevestigt ze haar eerder aangekondigde voornemen om een investeringsdoelstelling voor corporaties in te stellen.

In april 2006 verscheen in Christen Democratische Verkenningen, het kwartaaltijdschrift van het wetenschappelijk instituut van het CDA, een artikel van Peter Boelhouwer, Vincent Smit en Sandra Kessels onder de titel ‘Ondernemen met maatschappelijke legitimatie: de woningcorporaties aan zet’. Aan de hand van de uitgebrachte adviezen worden de standpunten rond een aantal hot issues in het gevoerde debat op een rijtje gezet. Eén issue betreft de vragen die de Europese Commissie in september 2005 stelde over eerlijke concurrentie tussen woningcorporaties en marktpartijen. Naar het oordeel van de raad moet Nederland serieus werk maken van een correct ‘level playing field’ op het commerciële deel van de markt. De grote discussie met Europa heeft betrekking op de afbakening van ‘het commerciële deel van de markt’. De raad is voorstander van een brede sociale sector en is ook van mening dat niet zo maar van Nederland gevraagd mag worden in te stemmen met het Angelsaksische model waarin de doelgroep voor woningcorporaties uitsluitend uit de allerarmsten bestaat.