Natuurlijk gezag

In samenwerking met de Raad voor het openbaar bestuur

De Waddenzee is het grootste aaneengesloten natuurgebied van West-Europa en een van de grootste getijdengebieden van de wereld. De erkenning van de Waddenzee als uniek natuurgebied is zowel op nationaal als internationaal niveau politiek-bestuurlijk verankerd in strategisch beleid en in wet- en regelgeving. De hoofddoelstelling van het nationale strategische Waddenzeebeleid is om de Waddenzee als natuurgebied duurzaam te beschermen en te ontwikkelen. Daarbij zijn de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen richtinggevend en normstellend.

Het kader van de ruimtelijke ordening

De bestuurlijke organisatie van het Waddengebied heeft al ruim dertig jaar de aandacht. Aanvankelijk is gekozen om het Waddenzeebeleid vorm te geven binnen het kader van de ruimtelijke ordening, met de planologische kernbeslissing (PKB) als centraal instrument. De gedachte hierachter was dat de ruimtelijke ordening het kader biedt om de verschillende nevengeschikte functies binnen het gebied, zowel natuur als de economische functies, ruimtelijk tegen elkaar af te wegen. Sectorale wetgeving biedt het kader voor besluitvorming binnen elke functie, zodat er voor afweging tussen functies veel coördinatie en overleg is vereist. Dit heeft zijn gestalte gekregen in het Coördinatiecollege Waddengebied (CCW) en het Regionaal Coördinatiecollege Waddengebied (RCW).

Verticale en horizontale coördinatie en overleg tussen de betrokken overheden zijn karakteristiek voor de bestaande bestuursorganisatie voor het Waddengebied. In wezen is het een ruimtelijk ordeningsmodel waarin alle belangen als nevengeschikt worden beschouwd. De afweging van verschillende belangen wordt telkens opnieuw gemaakt en dat kan leiden tot onvoorspelbaar, inconsistent en ad hoc beleid. Daardoor biedt het bestuurlijke model onvoldoende waarborgen voor effectief en tijdig handelen in het belang van de bescherming van de natuurwaarden.
Bovendien leidt dit beleid tot een negatieve betrokkenheid van burgers, ondernemers, belangen- en actiegroepen en de publieke opinie.

Van ruimtelijke ordening naar natuurbescherming

De Waddenzee is meer en meer onderwerp van natuurbescherming geworden, vooral onder de invloed van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen. Er kan zelfs worden gesproken van een paradigmawisseling. De juridische verplichting het gebied als natuurgebied te beheren is een gegeven, dat rechtstreeks uit genoemde richtlijnen voortvloeit. Het natuurbelang bepaalt de grens voor economische en andere activiteiten. De bestuurlijke organisatie moet zich voegen naar de paradigmawisseling: vorm volgt inhoud.

Geen systematisch natuurbeheer

Op dit moment draagt niemand de eindverantwoordelijkheid voor de natuurbescherming van de gehele Waddenzee. Die ontbrekende eindverantwoordelijkheid weerspiegelt zich in de uitvoering: de natuur van de Waddenzee wordt niet systematisch beheerd en gemonitord. De beheerstaken die wél worden uitgevoerd in het gebied - bijvoorbeeld door Rijkswaterstaat - zijn veelal niet te beschouwen als natuurbeheer en vertonen bovendien weinig samenhang.

Naar een nieuw bestuurlijk model

De constatering dat het paradigma voor de Waddenzee onder invloed van de Vogel- en Habitatrichtlijnen is gewisseld en de constatering dat er een natuurbeheerder moet komen voor de gehele Waddenzee, leiden gezamenlijk tot de conclusie dat er een nieuw bestuurlijk model voor de Waddenzee moet worden ontwikkeld, waarbij er sturing vanuit het natuurbelang plaatsvindt in plaats van coördinatie. De coördinatielichamen CCW en RCW kunnen verdwijnen. Het bovengeschikte belang van de natuurbescherming dient in een strategische visie en operationeel beleid tot uitdrukking te komen. Het huidige model dat is geënt op de ruimtelijke ordening, moet dan ook worden verlaten.
De natuurbescherming stelt twee hoofdeisen. Er moet een strategische visie op de toekomst van de Waddenzee komen met daaraan te relateren strategisch beleid.
Daarnaast moet het praktische natuurbeheer pro-actief, effectief en samenhangend zijn.
Naast de eisen die de natuurbescherming stelt aan het bestuurlijke model, zijn er principiële en praktische eisen vanuit de optiek van de democratische rechtsstaat, die te maken hebben met borging van democratische legitimatie, draagvlak voor het Waddenzeebeleid, eerbiediging van de bestuurlijke hoofdstructuur en van de positie van de decentrale overheden.

Op nationaal niveau het strategische beleid

Visieontwikkeling op hoofdlijnen en formulering van strategisch beleid zijn de verantwoordelijkheid van de nationale overheid. Op dit niveau moeten de beleidskaders worden aangegeven, waarbinnen de andere overheden hun gezag uitoefenen.
Voor de Raden ligt het voor de hand dat de bewindspersoon die de eerstverantwoordelijke is voor natuurbescherming ook de bewindspersoon voor het Waddenzeebeleid is. De huidige minister van natuurbescherming coördineert nu al het beleid voor de Wadden op internationaal niveau. De eerstvolgende kabinetsformatie is een geëigend moment voor een dergelijke toedeling van de politieke verantwoordelijkheid.

Op regionaal niveau het operationele beleid en beheer

Van belang is vervolgens dat het strategische Waddenzeebeleid in de regio door de decentrale overheden wordt gedragen. De decentrale overheden zijn daarmee medeverantwoordelijk voor het bereiken van de hoofddoelstelling van het Waddenzeebeleid. Bovendien raakt natuurbeheer nadrukkelijk aan andere verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de decentrale overheden, waardoor hun bestuurlijke betrokkenheid niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is.
Een constructie onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is het geëigende kader voor het voorgestelde samenwerkingsverband tussen provincies en gemeenten. De bevoegdheden van het Rijk en de provincies om beheersplannen vast te stellen en vergunningen te verlenen voor de Waddenzee moeten worden overgedragen aan het regionaal bestuur. Ook hierover kunnen bij de volgende kabinetsformatie afspraken worden gemaakt, waarbij het oordeel van de regio zelf zwaarwegend moet zijn.
Het regionale bestuur draagt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de natuurbescherming in de vorm van actief beheer. Daartoe moet een aparte beheersorganisatie opgericht worden die direct verantwoording verschuldigd is aan het regionale bestuur. Deze beheersorganisatie is verantwoordelijk voor uitsluitend die activiteiten die rechtstreeks verband houden met behoud, bescherming en herstel van het gebied. Op termijn kan worden bezien of het voor een effectief en efficiënt bestuur raadzaam is om andere taken en bevoegdheden die nu nog bij de provincies, gemeenten en het Rijk berusten, aan het regionale bestuur voor de Waddenzee over te dragen.

Gebundelde Waddeninspectie

Het Rijk is verantwoordelijk voor het toezicht op de activiteiten van het regionaal bestuur voor de Waddenzee. De bestaande inspectietaken die direct betrekking hebben op de natuurbescherming van de Waddenzee dienen te worden gebundeld.
In de aanloopfase gaat het vooral om toezicht op de naleving van de Natuurbeschermingswet 1998, maar de taken van de inspectie zullen moeten meebewegen met de taken en bevoegdheden van het regionaal bestuur.

Draagvlak voor een nieuw bestuurlijk model

Gezien het grote draagvlak voor het centraal stellen van natuurbescherming verwachten de Raden dat de verschillende overheden en andere betrokken partijen elkaar vanuit dat perspectief kunnen vinden. Dat kan ook gelden voor de betrokkenen die een economisch en/of een recreatief belang hebben bij de Waddenzee. Activiteiten die de natuur schade toebrengen moeten volgens de wet worden uitgesloten, maar tegelijkertijd is het voor iedere ondernemer en andere gebruikers van groot belang dat een duidelijk en voorspelbaar bestuur voor een langere termijn kan aangeven welke activiteiten wel en niet zijn toegestaan.