Gereedschap voor Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek

Naar het oordeel van de raad zijn er vele verschillende invullingen van het begrip ontwikkelingsplanologie denkbaar. De raad heeft er, zoals de titel van het advies al aangeeft, voor gekozen om vooral in te gaan op het instrumentarium waarmee aan ontwikkelingsplanologie vorm kan worden gegeven.

Aanleiding

De discussie over de inhoudelijke, procedurele en organisatorische aspecten van de ruimtelijke planning vertaalt zich, met name de laatste jaren, in pleidooien voor ontwikkelingsplanologie of ontwikkelingsgerichte ruimtelijke politiek. De grote aandacht voor het concept ontwikkelingsplanologie en de veelkleurige invulling van dat concept rechtvaardigen op zichzelf al een verdiepingsslag. In het werkprogramma 2003-2004 werd aangegeven dat de raad een advies voorbereidt met als werktitel ‘Ontwikkelingsplanologie: naar een betere koppeling tussen planning en uitvoering’.

Voor de raad zijn de pleidooien voor meer ontwikkelingsplanologie de uitdrukking van het verlangen naar een betere en effectievere ruimtelijke planning en naar een daarop gerichte herverdeling van rollen en financiële middelen. Het instrumentele kader van de ruimtelijke planning zal de voorwaarden daarvoor moeten creëren. De aandacht van de raad richt zich in dit advies vooral op het ‘Gereedschap voor Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek’.

Het begrip ontwikkelingsplanologie

Ontwikkelingsplanologie of ruimtelijke ontwikkelingspolitiek staat sterk in de belangstelling, maar is geen nieuw begrip. Het achterliggende streven naar een sterkere doorwerking van de ruimtelijke planning in de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving past in een lang lopende beweging. De roep om ontwikkelingsplanologie laat zien dat veranderingen in het ruimtelijke beleid gewenst zijn. Het begrip ‘ontwikkelingsplanologie’ kent vele betekenissen.

De raad plaatst daarbij kritische kanttekeningen en gebruikt een eigen werkdefinitie:
Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek omvat het geheel van publieke interventies in het fysieke domein, – planvorming daaronder begrepen – dat gericht is op de daadwerkelijke realisatie van ruimtelijke kwaliteit, in samenspraak met belanghebbenden en maatschappelijke organisaties en veelal in samenwerking met marktpartijen.

Rollen van partijen

Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek vraagt om een nieuwe rol voor de provincies en een andere rol van belanghebbenden. Het komt voor dat lange juridische procedures worden gevoerd over ruimtelijke ontwikkelingen waarover de meningen verdeeld zijn en blijven. Voor- noch tegenstanders zijn daarbij gebaat. De raad bepleit daarom het zwaartepunt van de maatschappelijke discussie te leggen in de eerste fasen van de ontwikkelingsplanning. Ook pleit de raad voor een heroverweging van het stelsel van rechtsbescherming, waarbij ‘hindermacht’ wordt ingeruild voor grotere invloed van maatschappelijke organisaties en belanghebbenden in een eerdere fase van de besluitvorming.

Wettelijk kader

Overheidssturing in de ruimtelijke ordening heeft meer en meer het karakter van ruil en onderhandeling gekregen. Het grondbeleid speelt hierin een sleutelrol. De raad pleit voor grotere transparantie daarbij. Voorts is de wetgeving op dit terrein niet toereikend:

  • Op dit moment maakt het veel verschil voor de mogelijkheden tot verhaal van publieke kosten (voorzieningen in het algemeen belang, zoals aanleg van groen) of de overheid eigenaar van de grond is of niet. De raad doet aanbevelingen om dit verschil te verkleinen en weg te nemen.
  • Er zijn risico’s verbonden aan het verbinden van financiële voorwaarden aan planologische medewerking door de overheid, zoals bijvoorbeeld gebeurt bij de Ruimte voor Ruimte-regeling. De raad bepleit daarom een solide wettelijke regeling hiervoor.
  • Het zelfrealisatiebeginsel geeft aanleiding tot het innemen van grondposities (strategische grondaankopen door projectontwikkelaars) en vormt een hinderpaal voor concurrentie bij locatieontwikkeling. De raad bespreekt mogelijkheden om de consequenties van dit beginsel te verzachten.  

Verder komen in het advies interessante buitenlandse voorbeelden aan de orde:

  • Het Valenciaanse model voor locatieontwikkeling dat concurrentie bevordert.
  • De Amerikaanse transferable development rights (verhandelbare ontwikkelingsrechten) die hier ingezet zouden kunnen worden ter voorkoming van planschadeclaims.

Ten slotte doet de raad suggesties om iets te doen aan het, overigens door hem gerelativeerde, probleem van ‘stroperigheid van procedures’.

Reactie en doorwerking

De inzet van de raad met dit advies was een bijdrage te leveren aan een meer uitvoeringsgericht ruimtelijk beleid. In de reactie van de minister van VROM wordt het advies onderschreven. Volgens de minister geeft het advies een interessant en breed overzicht van de instrumentele aspecten van ontwikkelingsplanologie. De minister concludeert dat het kabinet al een flink aantal stappen zet om de knelpunten in het instrumentele kader voor de ruimtelijke planning met het oog op ontwikkelingsplanologie op te heffen. De minister verwijst daarbij naar een aantal trajecten binnen het departement die parallel aan het adviestraject liepen. De raad heeft in een aantal trajecten afzonderlijk input geleverd. De trajecten zijn onder meer de Nota Ruimte, de herijking VROM-regelgeving, de bundeling en ontkokering van rijksbudgetten (ILG, ISV) en de vernieuwing van regelgeving (onder meer WRO, grondexploitatiewet, WGR-plus). Daarnaast was er een intern traject Ontwikkelingsplanologie bij het directoraat-generaal Ruimte van het departement. De resultaten zijn weergegeven in een kabinetsstandpunt over grondbeleid en Nota Ruimte (25 november 2004) met onderliggende onderzoeksrapporten. Het traject krijgt doorwerking in de lijnorganisatie van het departement en in de 14 voorbeeldprojecten uit de Nota Ruimte. Provincies, VROM en andere partijen proberen hierin gebiedsontwikkeling als werkwijze toe te passen, ondersteund door een adviescommissie Gebiedsontwikkeling.

Publiciteit

De reacties op het advies zijn over het algemeen positief. Het advies fungeert als naslagwerk. Een persgesprek heeft ervoor gezorgd dat het advies in de publiciteit kwam. Het advies is tijdens een aantal bijeenkomsten gepresenteerd en er zijn twee artikelen gepubliceerd. De provincie Limburg heeft naar aanleiding van het advies het onderwerp verhandelbare ontwikkelingsrechten verder onderzocht. Het onderzoeksrapport is in december 2004 aan de raad aangeboden. Samen met het Ruimtelijk Planbureau houdt de raad in het voorjaar van 2005 presentaties over ontwikkelingsplanologie bij de provincies.

Daarnaast heeft de raad op 2 december 2004 een rondetafelgesprek over het advies georganiseerd met deskundigen op het gebied van grondbeleid en bestuursrecht. De deelnemers waren zowel complimenteus als kritisch over het advies. Er was waardering voor het complete overzicht en de agendering van de kwesties in grondbeleid en instrumenten. De kritiek richtte zich op het caleidoscopische karakter van het advies, het ontbreken van een keuze tussen faciliterend of actief grondbeleid en het ontbreken van een principiële bespreking van het instrumentarium voor ontwikkelingsplanologie.