Buiten Bouwen

Sinds kort is bouwen in het buitengebied weer onderwerp van maatschappelijk en politiek debat. Moeten de mogelijkheden worden verruimd zoals het kabinet in de Nota Ruimte voorstelt, of juist niet? En zo ja, onder welke voorwaarden? Hierover gaat het advies Buiten Bouwen van de VROM-raad. Ter voorbereiding ging de Raad zelf naar buiten voor een reeks werkbezoeken en bijeenkomsten in het land. De bevindingen van deze tournee hebben in belangrijke mate het advies gevoed. Het advies bestaat uit drie delen.

Na een inleiding op het thema doet de Raad verslag van zijn tournee, gevolgd door het eigenlijke advies aan de minister van VROM en de Tweede Kamer. Daarnaast bevat het advies een zeer omvangrijke appendix in de vorm van een cd-rom. Hierop vindt u een uitputtende verzameling verslagen en achtergronddocumenten, alsmede een digitale versie van het advies. De noten in de tekst verwijzen naar deze appendix.

Aanleiding

De VROM-raad formuleerde in het werkprogramma 2003-2004 de wens om het debat over duurzame kwaliteit van de leefomgeving te voeden met een andersoortige inbreng. De gedachte was om een expositie te organiseren met de titel ‘Landelijk wonen in beeld’, met als centraal thema de ontwerpopgave voor wonen in het landelijk gebied. De inhoudelijke aanleiding was de vermeende grote maatschappelijke vraag naar wonen in het landelijk gebied. De vraag die centraal stond was in hoeverre daaraan tegemoet moet worden gekomen. Dat de vormgeving en inpassing van woningen een sleutelfactor is voor de kwaliteit van het landelijk gebied stond daarbij voor de raad vast.

Het resultaat is niet de beoogde expositie geworden. Het project heeft geleid tot een reeks werkbezoeken en bijeenkomsten in het land. De bevindingen van de tournee langs vijf regio’s hebben uiteindelijk een bondig advies opgeleverd. Het advies is een voor de raad uniek product geworden. De adviestekst is opgenomen in een cd-boekje met een bijbehorende cd-rom die een ruime verzameling relevante documenten bevat. Het advies is tijdens een slotmanifestatie op 27 mei 2004 aan de minister van VROM aangeboden.

Inhoud advies

Bouwen in het buitengebied was lange tijd een beleidstaboe: het gebeurde wel maar er werd niet over gepraat. Het maatschappelijke debat werd weer heropend, mede door de stellingname van het kabinet in de Nota Ruimte. Helaas bleef de discussie dikwijls steken in digitale termen. De raad ging daarom op zoek naar de nuance van de praktijk. Dat gebeurde tijdens een bezoek aan vijf regio’s. De vraag was: moeten de mogelijkheden om te bouwen in het buitengebied worden verruimd? En zo ja, onder welke voorwaarden?

Regionale diversiteit

In de tournee kwam een geweldige verscheidenheid aan meningen naar voren over buiten bouwen. Zowel de perceptie van problemen als de wijze waarop deze aangepakt moeten worden verschilt per regio.

In alle regio’s is er gewezen op de noodzaak om voorzichtig om te gaan met het landschap. Er is behoefte aan rust, ruimte, natuur en landschap. Ook de vraag naar landelijk wonen kan niet worden genegeerd. De vraag komt voor een groot deel uit de eigen regio. Soms is die vraag vooral gericht op goedkopere woningen (starters, ouderen), soms op middeldure woningen. Het beeld dat duizenden randstedelingen zich op het landelijk gebied zouden werpen, hield tijdens de regiodebatten geen stand. Wel is er een grote behoefte aan groene woonmilieus.

In de meer perifeer gelegen regio’s wil men het buiten bouwen een economische impuls laten zijn. Dit is hard nodig: er stoppen negen boerenbedrijven per dag in Nederland. Buiten bouwen kan zeker die impuls geven, maar heeft een bijsluiter nodig. Reële risico’s zijn de leegloop van omliggende dorpen en steden en de sociale verschillen tussen de autochtone bevolking en nieuwkomers. De verscheidenheid in landschap, problematiek en woningvraag is regionaal. Het is ongewenst om een generiek beleid vanuit het Rijk over buiten bouwen te stempelen over het gehele land. Ieder landschap vraagt om een eigen wijze van occuperen.

Naar een nieuw evenwicht

Buiten bouwen kan leiden tot een kwaliteitsverbetering van het landelijk gebied. Er is vraag naar aantrekkelijk en toegankelijk landelijk gebied, maar de budgetten zijn beperkt. Geoormerkte verevening is volgens de raad een voorwaarde voor buiten bouwen. Daarbij moeten de winsten voortkomend uit de verandering van bestemming naar woningbouw geïnvesteerd worden in het landelijk gebied. Dit kan op verschillende wijzen: van directe investering in bos, natuur en beplantingen tot het herstellen van openbaarheid van het landschap. Verevening mag geen vrijbrief zijn om de ruimtelijke kwaliteit te verwaarlozen. Voorkomen moet worden dat investeerders de bestaande kernen de rug toe keren en het buitengebied als de ‘makkelijke’ variant kiezen.

Buiten bouwen vraagt om restricties en vrijheid. Die combinatie biedt zicht op kwaliteit. De raad bepleit het hanteren van een ‘nee, tenzij’-principe. ‘Nee’ slaat in de eerste plaats op gebieden waar niet gebouwd mag worden. ‘Nee, tenzij’ slaat op die gebieden waar buiten bouwen onder duidelijke voorwaarden is toegestaan. De bewijslast kwaliteit te kunnen toevoegen wordt hierdoor bij de initiatiefnemer gelegd. Provincies spelen daarin een centrale rol. Zij zijn de regisseur op regionaal niveau en behoren de voorwaarden vooraf en transparant vast te leggen.

Landschapsstructuurvisie

De nadere uitwerking van het provinciale beleid voor buiten bouwen hangt vooral af van de omvang van de regionale vraag naar landelijk wonen. De raad stelt daarom twee strategieën voor. In hogedrukgebieden moet het gaan om het aanwijzen van ‘nee’-gebieden en ‘nee, tenzij’-gebieden. Vervolgens bepleit de raad dat de provincies het instrument van de structuurvisie omzetten naar een landschapsstructuurvisie die een robuuste onderlegger biedt voor een geleidelijke invulling van het bouwprogramma en die deze gebieden landschappelijk mooier maakt. In de lagedrukgebieden zou men de toetsing van individuele bouwaanvragen door een commissie moeten laten plaatsvinden. Die commissie toetst op een eenvoudige manier in hoeverre het individuele initiatief iets terug geeft aan het landschap. Het gaat om het prikkelen van initiatiefnemers zoals gemeenten, particulieren en projectontwikkelaars.

Reactie en doorwerking

De minister van VROM stelt in de reactie dat het kabinet met het advies op hoofdlijnen een ondersteuning ziet van de inzet in de Nota Ruimte. Het verplicht stellen van landschapsstructuurvisies en het hanteren van een ‘nee, tenzij’-principe ondersteunt de minister echter niet. Niet ‘nee, tenzij’ maar ‘ ja, mits’ staat voor de minister centraal. Zij meent dat daardoor provincies meer kansen krijgen voor ontwikkeling. De vrees van de raad dat daardoor te gemakkelijk ruimte wordt geboden aan ongewenste ontwikkelingen in het buitengebied, deelt het departement niet. Veel van de doorwerking zal afhangen van de provincies en of ze erin slagen een zorgvuldig en evenwicht beleid uit te werken.

Publiciteit

De tournee maakte enthousiaste reacties los bij de deelnemers. De aanmeldingen voor de debatten overschreed het aantal beschikbare plaatsen. Ook het slotdebat in Den Haag werd goed bezocht. Van alle debatten zijn korte verslagen in de Volkskrant verschenen. Ook in andere landelijke media is aandacht aan de tournee besteed. Het advies is gepresenteerd op verschillende bijeenkomsten en congressen. In diverse vakbladen zijn artikelen gepubliceerd. Over de inhoud van het advies kreeg de raad zowel positieve reacties (onder meer over regionale specificiteit) als kritiek (met name op het ‘nee, tenzij’-principe). De reacties over de vorm van het advies waren zeer positief.