Impuls voor ruimtelijke investeringspolitiek

Advies naar aanleiding van de (ICES-)investeringsimpuls 2002

Op het terrein van de ruimtelijke ordening moeten besluiten worden genomen over de voortgang van het strategisch beleid zoals vastgelegd in onder andere de (concept) Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. De raad adviseert om op basis van het gevoerde overleg en de discussies van de afgelopen vier jaar tot een snelle afronding van de betreffende planologische kernbeslissingen te komen. Het vastgestelde strategische beleid dient in de opvatting van de raad te worden verbonden met een adequate investeringsstrategie.

De gewenste opzet daarvan worden in het advies in hoofdlijnen beschreven. Voor de korte termijn doet de raad een aantal aanbevelingen. Deze houden in elk geval in een beeindiging van het ICES-proces en de vaststelling van de ruimte voor fysieke investeringen voor de periode tot 2015. Voor de langere termijn doet de raad daarnaast voorstellen die moeten leiden tot een meer samenhangend ruimtelijk rijksbeleid en tot een gecoordineerde uitvoering daarvan.

Aanleiding

In april 2002 verscheen de zogenoemde ICES-brief van het kabinet aan de Tweede Kamer. Aanvankelijk zou dit de Impulsbrief in het kader van de derde ICES-ronde zijn. Daarmee zou het kabinet een voorzet geven aan het volgende kabinet over de gewenste omvang van een nieuwe investeringsimpuls voor de economische structuur van ons land en de invulling daarvan. In de ICES-brief van april 2002 ziet het kabinet daar echter van af. Het kabinet vindt de economische vooruitzichten te onzeker en de budgettaire ruimte te beperkt. De raad heeft hierin aanleiding gezien om op eigen initiatief het advies ‘Impuls voor ruimtelijke investeringspolitiek’ uit te brengen, waarin een grondige evaluatie van ICES plaatsvindt en een nieuwe financieringsstructuur wordt voorgesteld. Het onderwerp ICES was reeds aangekondigd (als kort advies) in het werkprogramma 2002.

Inhoud advies

Het advies ‘Impuls voor ruimtelijke investeringspolitiek’ is op 11 juni 2002 aangeboden aan de minister van VROM. Gelet op de bijzondere politieke situatie, de demissionaire status van het kabinet en de lopende (in)formatieonderhandelingen, is het advies ook ter kennis gebracht aan de kabinetsinformateur en de fractievoorzitters in de Tweede Kamer.

Terugblik op ICES

Het advies gaat over het ICES-fenomeen sinds zijn opkomst in de jaren tachtig. Het is ontstaan vanuit het inzicht dat ten minste een deel van de niet-structurele rijksinkomsten, waaronder de aardgasbaten, zouden moeten worden geïnvesteerd in een welvarende toekomst. Dat concept kreeg vooral in de jaren negentig de financiële wind van een hoogconjunctuur flink in de rug. Pragmatisme en opportunisme wonnen het echter steeds meer van strategie.

ICES ontwikkelde zich tot een ruimhartige, zij het wat onvoorspelbare schaduwbeleidswereld als substituut van de formele beleidsplanning. Het laagdrempelige karakter van de ICES lokte zoveel subsidiezoekers dat een sterk vertechnocratiseerd selectie- en beoordelingsproces nodig was om de groslijst aan investeringsvoorstellen beheersbaar te maken. ICES ontwikkelde zich tot een stelsel van louter centrale projectfinanciering, grotendeels op het terrein van de ruimtelijke planning. Daarmee was ICES nauwelijks gerelateerd aan de strategische ruimtelijke politiek, noch geïntegreerd in een brede ontwikkelingsstrategie en in hoge mate onvoorspelbaar. ICES leidde tot slecht geregisseerde beleidssubstitutie en lokt uit tot structureel beleid op krediet. Die pot bleek onlangs plotsklaps leeg, terwijl er voor honderd miljard aan projecten was ingediend.

Perspectief van de raad

De raad wil dat het systeem drastisch wordt omgevormd, zodat er een stevige relatie ontstaat tussen investeringsmiddelen en de grote beleidsnota’s over de infrastructuur, ruimtelijke ordening, stedelijke ontwikkeling en de ontwikkeling van natuur en landschap. De samenhang tussen die nota’s moet worden versterkt door een rijksbrede visie op ruimtelijke politiek. Een minister voor ruimtelijke planning moet de ontwikkeling van die visie coördineren. De tijdshorizon voor investeringsplannen zal bovendien moeten worden opgerekt van 2010 tot 2015. Anders ontstaat er te veel een beleid op basis van de waan van de dag, terwijl zekerheid op langere termijn nodig is voor nieuwe investeringen. Bovendien biedt deze werkwijze meer financiële speelruimte. Dat er fors moet worden geïnvesteerd staat volgens de raad vast. De financiële mogelijkheden worden groter door te gaan werken met een financieringsmethode die aansluit bij die van marktpartijen.

De raad pleit voor meer beleidsruimte voor provincies en stadsregio’s om samenhangend ontwikkelingsbeleid te voeren. Het Rijk moet de provincies en stadsregio’s daarin financieel bijstaan met integrale regionale programmafinanciering, in plaats van de huidige sterk versnipperde geldstromen. Programmafinanciering kan zich onderscheiden in financiering voor stedelijke netwerken en plattelandsgebieden. Een en ander vraagt om een minister voor Ruimtelijke Planning die zich moet bezighouden met afstemming tussen de bij ruimtelijke investeringen betrokken departementen (V&W, EZ, LNV, GSB) en met de regie van de nieuwe regionale programmafinanciering. Daarnaast is het nodig om een samenhangende rijksvisie te ontwikkelen op de ruimtelijke hoofdstructuur als ‘kop’ op de uitgebrachte nota’s op rijksniveau. Zet daarbij een eerste stap naar een rijksbreed investeringskader nationale ruimtelijke hoofdstructuur en schep daarvoor de bestuurlijk-juridische en organisatorische voorwaarden.

Te verwachten resultaat

Van de uitvoering van haar advies verwacht de raad meer efficiency, transparantie en richtingsgevoel bij grote fysieke investeringen. Het investeringsbeleid zal nadrukkelijk een plaats moeten krijgen in het kader van samenhangende ruimtelijke planning op nationaal en regionaal niveau. Op rijksniveau gaat het vooral om meer coördinatie op basis van een nationale strategische visie. Op regionaal niveau is echte integratie van investeringsstromen nodig. De raad onderstreept het belang van meer samenhang en uitvoeringskracht bij de regionale planning. Voor de concrete aan- wending van verschillende rijksbijdragen moeten de regio´s meer vrijheid krijgen. Dit dient wel te geschieden op basis van duidelijke prestatieafspraken met het Rijk. Bestaande, projectgerichte en versnipperde rijksbudgetten voor de regio’s moeten gaandeweg in een brede programmafinanciering worden opgenomen. Omdat het om fundamentele veranderingen gaat, bepleit de raad een groeimodel.

Reactie en doorwerking

De kabinetsinformateur heeft in een schriftelijke reactie de ontvangst bevestigd, maar heeft er gezien de verkiezingen (in 2002), niet inhoudelijk meer op kunnen reageren.

De vraag is wat dit advies kan betekenen voor de koers van een nieuw kabinet. Het strategisch regeerakkoord van het inmiddels demissionaire kabinet-Balkenende biedt beperkt houvast. De insteek hierin is wel de meer decentrale bestuursopvatting, overeenkomstig het advies van de raad. De aandacht daarin is verschoven van beleidsontwikkeling naar beleidsuitvoering, iets wat de minister in de Stellingnamebrief Nationaal Beleid onderstreept. Dit lijkt het pleidooi te onderstrepen voor een meer ontwikkelingsgerichte planning en het niet opnieuw zwaar investeren in grote programma’s. Wellicht vervult de nieuwe Nota Ruimte de rol van ‘kop’ op de grote nota’s van het vorige kabinet. Echter, onduidelijk is of herprofilering van nationale ruimtelijke ordening in de richting van coördinerend procesmanagement aansluit op de kabinetsvisie. Het huidige kabinet vult de extra middelen die dit vraagt nog niet in.

Doorwerking van het advies zal mede afhangen van de vraag of het verkokerde subsidiebeleid doorbroken kan worden. Dit gaat echter niet vanzelf. Hier zal leiding aan gegeven moeten worden. Voor inrichting en beheer van landelijke gebieden zijn hier inmiddels initiatieven voor genomen. Bovendien is de bestuurlijke organisatie in Nederland niet voldoende op orde. Wat wordt de verhouding tussen provincie en kaderwetgebieden?

Publiciteit

In landelijke en regionale dagbladen is ruim aandacht besteed aan het advies, mede naar aanleiding van de persconferentie die heeft plaatsgevonden. In de tijdschriften Building Business en Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening zijn artikelen verschenen.