Plannen met visie

Advies over het Voorontwerp Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening

Bij brief van 31 augustus 2001 heeft de minister van VROM de VROM-raad om advies gevraagd over het Voorontwerp voor een Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het advies diende op korte termijn gereed te zijn, zodat het nog betrokken kon worden bij de voorbereiding van het definitieve wetsvoorstel. In de adviesaanvraag verwees de Minister naar het advies ‘Het Instrument Geslepen’, dat de Raad heeft uitgebracht naar aanleiding van de Discussienota ‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening’.

Gezien de korte termijn van advisering en het feit dat de Raad zowel in het genoemde advies ‘Het Instrument Geslepen’ als in het onlangs uitgebrachte advies over de Vijfde Nota al zijn visie heeft gegeven op gewenste aanpassingen in het instrumentarium voor het ruimtelijk beleid, inclusief het juridische, beperkt hij zich nu tot een kort advies waarin hij slechts ingaat op enkele hoofdpunten.

Bij brief van 31 augustus 2001 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de VROM-raad om advies gevraagd over het Voorontwerp voor een Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de adviesaanvraag verwees de minister naar het advies ‘Het instrument geslepen’, dat de raad heeft uitgebracht naar aanleiding van de discussienota ‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening’.

Het briefadvies is op 6 november 2001 aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Gezien de korte termijn waarop de raad om advies was gevraagd en het feit dat de raad zowel in het genoemde advies ‘Het instrument geslepen’ als in het onlangs uitgebrachte advies over de Vijfde Nota al zijn visie heeft gegeven op gewenste aanpassingen in het instrumentarium voor het ruimtelijk beleid, inclusief het juridische, heeft de raad zich beperkt tot een kort advies waarin met name wordt ingegaan op enkele hoofdpunten: de structuurvisies en de relatie bestemmingsplan en projectbesluitvorming.

In zijn advies ‘Het instrument geslepen’ onderschreef de raad al de wenselijkheid van een fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het voorliggende wetsvoorstel bevat een aantal belangrijke elementen die qua intentie overeenstemmen met de belangrijkste door de raad in het genoemde advies geformuleerde aanbevelingen: het aantal planfiguren wordt gereduceerd, procedures worden verkort en er wordt een helderder scheiding aangebracht tussen plannen met een beleidsvormende functie enerzijds en juridisch bindende plannen anderzijds. Ook wordt duidelijker welke verantwoordelijkheden op welke bestuursniveaus liggen en er worden instrumenten voor een betere doorwerking geïntroduceerd. In grote lijnen stemt de raad dan ook met deze voorstellen in.

In het advies ‘Het instrument geslepen’ pleitte de raad voor een in juridische zin lichtvoetige, visievormende planfiguur die als kader kon dienen voor belangenafweging op een schaalniveau waar deze zowel qua functietoedeling als uit oogpunt van integratie het beste tot stand kon worden gebracht. Deze planfiguur is vergelijkbaar met het structuurplan in de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening. Daarbij hechtte de raad er aan dat de door hem bedoelde visievormende plannen tot stand zouden komen als resultaat van een gezamenlijk proces, waarin alle relevante actoren zouden worden betrokken.
Daarnaast achtte de raad het wenselijk dat gemeenten op het niveau waar nu het bestemmingsplan functioneert, een keuze konden maken tussen twee instrumenten: een verordening waar het ging om beheer in een situatie met een beperkte ruimtelijke dynamiek en een projectprocedure waar realisatie van nieuwe initiatieven aan de orde was. Met een zodanig vormgegeven planningsstelsel kon, zo meende de raad, voldoende ruimte geschapen worden voor ruimtelijke dynamiek en tegelijkertijd een helder kader geschapen worden waarbinnen deze dynamiek gestalte dient te krijgen. Achtergrond van dit voorstel was de gedachte dat het bestemmingsplan in de huidige vorm te veel sterk van elkaar verschillende functies dient te vervullen: één soort bestemmingsplan kon in de ogen van de raad niet tegelijkertijd zowel ontwikkelingsgericht zijn en ruimtelijke samenhang bewerkstelligen als rechtszekerheid bieden en een juridische waarborgfunctie vervullen. De raad borduurt in dit advies voort op wat hem destijds bij het advies ‘Het instrument geslepen’ voor ogen stond en beoordeelt het Voorontwerp mede in het kader van de context van het ruimtelijk rijksbeleid zoals dat is neergelegd in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Hij stemt op hoofdlijnen in met de voorstellen uit het voorontwerp, maar verbindt daaraan de volgende voorwaarden.

In de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening moet de verplichting worden opgenomen dat gemeenten en andere overheden een structuurvisie moeten maken, met daarin de richtinggevende visie op de gewenste ruimtelijke inrichting voor de gemeente of de regio. De structuurvisie is hiervoor een geschikter instrument dan het bestemmingsplan, dat door zijn juridische waarborgkarakter vaak niet op het juiste schaalniveau betrekking heeft en te gedetailleerd is. De raad vindt dat de structuurvisie een beleidsplan moet zijn zonder zware juridische gevolgen en tot stand moet komen in overleg met alle betrokkenen zowel van binnen als buiten de overheid, zodat er een breed draagvlak voor ontstaat.
De raad is voorstander van een wettelijke koppeling tussen de geldende structuurvisies en bestemmingsplannen. Die koppeling moet zodanig zijn dat voldoende waarborg bestaat dat het bestemmingsplan strookt met de structuurvisies en voorkomen wordt dat door afzonderlijke ad hoc besluitvorming over afzonderlijke projecten ruimtelijke samenhang verloren gaat.

De tekst van de wet en de Memorie van Toelichting dienen expliciet ruimte te bieden voor flexibiliteit van het bestemmingsplan. Erkend dient te worden dat er verschillende soorten bestemmingsplannen kunnen zijn, zowel plannen met accent op de beheersfunctie als plannen gericht op nieuwe ontwikkelingen, eventueel ook projectmatig. Omdat het in het verleden nooit gelukt is om het bestemmingsplan voldoende flexibel te maken geeft de raad er de voorkeur aan om wanneer aan deze voorwaarde ook nu niet voldaan kan worden in de wet ook een mogelijkheid voor projectmatige besluitvorming in afwijking van het bestemmingsplan (maar wel in de lijn met de structuurvisies) op te nemen.