Kwaliteit in ontwikkeling: uitwerking stedelijke netwerken, contouren en instrumenten

Vervolgadvies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Dit vervolgadvies is een meer operationele invulling van standpunten die al in het interimadvies werden opgenomen. Bovendien gaat het advies in op de aanvullende advieswensen over de verduidelijking van de balansgebieden en de zogenaamde boeggolf.

In het interimadvies Kwaliteit in ontwikkeling werd al aangekondigd dat een aantal onderwerpen verder uitgewerkt zou worden in een vervolgadvies. Dit vervolgadvies heeft dus betrekking op dezelfde adviesaanvraag van de minister van 20 maart 2001.
Het is tevens een antwoord op de door de minister mondeling gestelde vragen naar aanleiding van het interimadvies. In de raadsvergadering van 10 mei 2001 heeft de minister met de raad over het Interimadvies en de toenmalige stand van zaken van de Vijfde Nota gesproken. Daarbij bleek dat de minister graag geadviseerd wilde worden over de noodzakelijke verduidelijking van de balansgebieden en over de zogenoemde boeggolf: de verworven rechten in ruimtelijke plannen die in strijd zijn met nieuw ruimtelijk rijksbeleid.

Voor dit advies heeft de raad externe expertise ingeschakeld in de vorm van een viertal essays die als bijlagen bij het advies zijn opgenomen. Op 25 oktober 2001 is het advies: 'Kwaliteit in ontwikkeling: uitwerking stedelijke netwerken, contouren en instrumenten' vervolgadvies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, uitgebracht.

Hoofdboodschap in dit advies is de aanbeveling dat de nationale stedelijk netwerken van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening alleen voldoende levensvatbaar zijn als ze echte bestuursorganen worden. Ze moeten verantwoordelijk zijn voor de planvorming en de uitvoering van die plannen in hun gebied. Daarvoor moeten ze dan ook de instrumenten en middelen hebben. Daarbij hoort in ieder geval een ruim pakket bevoegdheden inzake het grondbeleid. De provincies moeten voor het gebied buiten de nationale stedelijke netwerken over diezelfde instrumenten, middelen en bevoegdheden beschikken.

De raad is van mening dat de Vijfde Nota, ‘Ruimte maken, ruimte delen’, in veel opzichten een uitstekende analyse verschaft van de momenteel aan de orde zijnde ontwikkelingen in de ruimtelijke inrichting van dit land. Naarmate in de Nota echter meer wordt overgegaan tot ontwikkeling van beleidsdoelstellingen en -strategieën, verdwijnt deze breedheid van aanpak. Dit staat een adequaat functioneren van de Nota als ruimtelijk integratiekader in de weg. Een dergelijke aanpak biedt namelijk onvoldoende mogelijkheden voor het expliciteren van ruimtelijke ontwikkelingsstrategieën ter realisatie van economische en sociale doelstellingen rond thema’s als ‘de Randstad als Deltametropool’ of ‘het Stedelijke Vernieuwingsproces in en rond de grote en middelgrote steden in dit land’. In deze aanpak is evenmin plaats voor de doelstellingen en strategieën van andere ruimtelijk relevante departementen dan VROM. De raad betreurt deze inperkingen. Hij heeft in diverse adviezen gepleit voor een grotere samenhang in het rijksbeleid. De burger en ook andere overheden zijn minder gediend met een Nota met hoge kwaliteitsdoelstellingen, indien de uitvoering onzeker is en in ieder geval niet beoordeeld kan worden. De burger en andere overheden moeten weten waar zij aan toe zijn en hebben recht op een eenduidig rijksbeleid en op ‘boter bij de vis’, omdat zij anders wellicht hun eigen plannen ontwikkelen naar aanleiding van enkel een wensbeeld.

De raad staat voor zowel stad als land ontwikkelingsplanologie voor. Dat houdt niet alleen de stimulering van ruimtelijke transformatieprocessen in, maar in een goede balans - waar nodig - zeker ook bescherming van bestaande waarden. Er zal een continuüm moeten blijven tussen volledig behoud en gerichte ontwikkeling. Ontwikkelingsplanologie kan niet zonder kaders en concepten.

Inmiddels is duidelijk dat het planningsconcept 'nationaal stedelijk netwerk' de kans loopt op eenzelfde ontwikkeling als destijds het concept 'stedelijk knooppunt' in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, waardoor van het selectieve karakter van de status stedelijk knooppunt weinig is overgebleven. Scherpe criteria zijn noodzakelijk. Tegelijk kan de aandrang om aangewezen te worden als nationaal stedelijk netwerk enigszins verminderd worden, indien die aanwijzing geen volledige exclusiviteit betekent voor het in aanmerking komen voor rijksmiddelen.

Het stedelijke netwerk moet met zijn eigen planvorming en samenwerking de benodigde rijksmiddelen ‘verdienen’. De Wet bestuur in stedelijke regio’s moet de mogelijkheid bieden om bevoegdheden, regionale investeringsfondsen en uitvoeringsinstrumentarium uit diverse wettelijke regelingen van departementen (V&W, LNV, VROM, etcetera) aan deze netwerken op te hangen.

De raad adviseert voor het gehele landelijke gebied ontwikkelings- en beschermingsplanologie toe te passen. Daarmee duidt hij op een benadering zoals in het WRR-rapport ‘Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek’ en het voorgestelde beleid voor de Belvedèregebieden in plaats van een louter conserverende ‘Heemschut’-aanpak. Het gaat dus eerder om voorbeelden stellen dan restricties opleggen. In het regionale ontwerp moeten groen/blauwe en rode initiatieven worden geïntegreerd.

De raad heeft zich nog eens duchtig over de contouren gebogen, mede vanwege de in de essays geïdentificeerde mogelijke bijwerkingen. Rode contouren achtte de raad in zijn Interimadvies alleen aanvaardbaar als resultaat van visievorming en ingebed in een bredere benadering. De raad heeft nog eens vastgesteld dat de toegevoegde waarde van de rode contouren beperkt is, maar hij handhaaft het standpunt dat hij over de rode contour heeft ingenomen in het Interimadvies, mede gezien de potentiële voordelen van de contouren. Daarmee wil hij niet voorbijgaan aan de opgemerkte mogelijke bijwerkingen en de eerder door de raad onderkende risico’s. Juist vanwege deze mogelijke bijwerkingen en risico’s moeten de rode contouren zeer precies gepositioneerd worden binnen het conglomeraat van beleidsinstrumenten. Daarom adviseert de raad de minister om, voorafgaand aan de generieke introductie van de rode contour, een ‘beleidseffectenrapportage’ uit te voeren en vergelijkend onderzoek te verrichten naar instrumenten, die het stimuleren van meervoudig en intensief ruimtegebruik combineren met het scheppen van voorwaarden voor ruimtelijke kwaliteit. Met deze ‘beleidseffectenrapportage’ en dit vergelijkend onderzoek moet dan een zorgvuldige ‘fijnregeling’ tot stand worden gebracht van alle instrumenten afzonderlijk en in hun onderlinge relatie en interactie. De groene contour is door zijn aard (bescherming, defensief) en invulling een helder instrument en moet een bijdrage leveren aan de sanering van het grote aantal beschermingscategorieën in het landelijke gebied. Met de groene contouren brengen de overheden hun bijzondere verantwoordelijkheid tot uitdrukking voor de beschermings-, ontwikkelings- en inrichtingsvraagstukken in de desbetreffende gebieden.

De groene contouren moeten wel ruimhartiger worden getrokken dan nu in de Nota wordt voorgesteld. Het kan niet zo zijn dat 80% van de waardevolle landschappen buiten de groene contour ligt. De oorspronkelijk beoogde lichtgroene-contourgebieden dienen in het algemeen aan de groene-contourgebieden te worden toegevoegd, echter met tegelijkertijd een nuancering van het daarvoor geldende beleid. Voorkomen moet worden dat grote delen van het landelijke gebied op slot gaan.

Met de toevoeging van de lichtgroene-contourgebieden aan de groene-contourgebieden wordt de onduidelijkheid van het beleid met betrekking tot de balansgebieden verminderd. In de overblijvende balansgebieden moeten ook waarden beschermd worden. Het betreft dan vooral lokaal of regionaal te beschermen waarden. Een vruchteloze dichotomie tussen groene-contourgebieden en balansgebieden moet worden vermeden.

De raad vindt dat er een één-op-één relatie moet liggen tussen de aan te wijzen nationale stedelijke netwerken en de regionale samenwerkingsgebieden aan te wijzen in de komende Wet bestuur in stedelijke regio’s, de opvolger van de Kaderwet bestuur in verandering. De minister van VROM zal vanuit zijn coördinerende functie ten aanzien van de ruimtelijke opgaven actief de coördinerende rol van zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op het punt van de bestuurlijke organisatie en van de interdepartementale coördinatie inhoudelijk moeten aanvullen. Zo meent de raad dat voorkomen moet worden, dat in de nieuwe Wet bestuur in stedelijke regio’s zonder meer dezelfde gebieden worden aangewezen als in de Kaderwet bestuur in verandering is gebeurd. Bij de begrenzing van de samenwerkingsgebieden in de nieuwe Wet bestuur in stedelijke regio’s zal rekening moeten worden gehouden met het uitdijende daily urban system, dat in het stedelijke netwerk zijn planningsconcept vindt. Het planningsconcept 'stedelijk netwerk' dient ook zoveel mogelijk geschikt te zijn om de regionale planningsopgaven van de diverse, ruimtelijk relevante beleidssectoren, zoals verkeer en vervoer en groen, op te vangen. Bij de begrenzing moeten de verschillen in de planningsopgave van de stedelijke netwerken bepalend zijn.

Samenwerkingsrecht moet op maat worden gemaakt per stedelijk netwerk, maar aan de te stichten planningsautoriteit van het netwerk moet wel een eenduidige competentie worden gegeven ten aanzien van: ontwerp in een verplichte regiovisie, een regionaal grondbeleid, een investeringsprogramma, allocatie van middelen en uitvoeringsinstrumentarium. De nieuwe Wet bestuur in stedelijke regio’s moet deze basisvoorwaarden verankeren. De raad realiseert zich dat een dergelijke bewerktuiging van (het bestuur van) het nationale stedelijke netwerk gevolgen heeft voor de bestaande bestuurlijke organisatie, in casu de positie van de provincies. Het betekent iets voor de schaal en de bevoegdheden van de provincies. De raad meent ten aanzien van de bevoegdheden dat aan het bestuur van aangewezen samenwerkingsgebieden niet bij voorbaat dezelfde ruimtelijke-ordeningsbevoegdheden als aan provincies moeten worden toegekend, zoals gebeurt in het voorontwerp voor de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De raad meent dat de provincies een kaderstellende rol dienen te behouden ten opzichte van de besturen van de samenwerkingsgebieden om ruimtelijke samenhang te waarborgen.

Voor de planologische sturing is van belang in welke mate bestaande planologische rechten een belemmering kunnen vormen voor de realisering van nieuw beleid. De conclusie is dat deze ‘boeggolf van het beleidsverleden’ niet moet worden overschat, in die zin dat deze zich slechts bij onherroepelijke bestemmingsplannen manifesteert, zich dan soms vertaalt in planschadevergoeding, terwijl blijvende rechten op grond van het overgangsrecht een beperkte strekking kennen. Wel dient rekening te worden gehouden met de financiële gevolgen van de sanering van ongewenste bestemmingen. De raad adviseert actieve communicatie naar gemeenten over de mogelijkheden die de huidige jurisprudentie biedt om, zonder dat schadevergoeding aan de orde is, planologische rechten te laten vervallen, indien een eigenaar door 'stilzitten' het risico van een planwijziging heeft aanvaard.

Het planningsconcept 'nationaal stedelijk netwerk' moet van een ruim pakket bevoegdheden op het terrein van het grondbeleid worden voorzien om een regionale structuurvisie en het daarbij behorende investeringsprogramma tot uitvoering te kunnen brengen. Iedere gebiedsautoriteit moet kunnen kiezen voor een grondkosten(verevenings)fonds, een regionaal grondbedrijf, bovenplanse verevening via exploitatievergunningen of eigen investerings- of kwaliteitsfondsen, al dan niet in combinatie met heffingen. De provincie zal buiten de nationale stedelijke netwerken over deze zelfde keuzemogelijkheden moeten beschikken voor de ruimtelijke inrichting van vooral het landelijke gebied.

De open ruimte vertegenwoordigt een maatschappelijke waarde die betrokken dient te worden bij de keuze van locaties voor wonen en werken. Dat houdt in dat de externe effecten 840 die aan bebouwing van de open ruimte zijn verbonden bij de besluitvorming volwaardig moeten meewegen. Door een goede internalisering van externe effecten wordt de herstructurering van bestaand stedelijk gebied relatief aantrekkelijker. Daarom adviseert de raad nu reeds het principebesluit te nemen een openruimteheffing aan het grondbeleidsinstrumentarium toe te voegen. De heffing moet ook een financieringsfunctie vervullen. De opbrengst dient gebruikt te worden voor regionaal groen en (sanering van) natuur en landschap.

Eerder heeft de raad in zijn advies ‘Het instrument geslepen’ de planbaatvergoeding voorgesteld als spiegelbeeldbepaling van artikel 49 WRO (planschade). Die vergoeding zou waardestijging door aanleg van voorzieningen af moeten romen. De planbaatvergoeding en een openruimteheffing overlappen elkaar qua grondslag gedeeltelijk. Wellicht zullen de uitvoeringskosten van een planbaatvergoeding door de taxaties per geval hoger zijn dan van een openruimteheffing. Ook is het zo dat zich meer draagvlak blijkt af te tekenen voor de introductie van een openruimteheffing. In die situatie kiest de raad thans voor een openruimteheffing, mits zeker gesteld wordt dat er bij die heffing een relatie gelegd wordt met (andere) vormen van kostenverhaal, bijvoorbeeld de exploitatievergunning, zodat ‘dubbel pakken’ wordt voorkomen.