Kwaliteit in ontwikkeling

Interimadvies over de Vijfde Nota Ruimelijke Ordening

In zijn adviesaanvraag in het kader van de pkb-procedure van 20 maart 2001 vraagt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mlieubeheer na een korte kenschets van de Vijfde Nota de Raad in de eerste plaats de zienswijze van de Raad over de inhoudelijke kern van de Vijfde Nota, de ruimtelijke kwaliteitscriteria, de interventie-strategieën, de ontwikkelingsbeelden en de uitwerking daarvan in hun onderlinge samenhang.

In de tweede plaats verzoekt hij de Raad zijn zienswijze te geven over de sturingsfilosofie in de Vijfde Nota en te adviseren op welke wijze de uitvoeringsstrategie – planologisch en juridisch, financieel en bestuurlijk – kan worden uitgewerkt en versterkt. Hij is daarbij in het bijzonder geïnteresseerd in de democratische legitimatie van het sturingsproces.
In de derde plaats verzoekt hij de Raad te adviseren over de wijze waarop de doorwerking van de Vijfde Nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren kan worden versterkt. Een goede doorwerking van de Vijfde Nota in het ruimtelijk relevante sectorbeleid is essentieel. Het karakter van het advies zou kunnen zijn dat enerzijds een inhoudelijke balans wordt opgemaakt en anderzijds aanbevelingen worden gedaan voor de verdere uitwerking van de uitvoeringsstrategie. Naast een algemeen antwoord op bovenstaande vragen verzoekt de Minister in het advies in het bijzonder aandacht te geven aan de volgende vraagstukken:

  1. de kwaliteit van stad en land en de uitwerking van de contourenbenadering;
  2. stedelijke netwerken als organiserend principe;
  3. water als organiserend principe.

Hij noemt hierbij steeds een aantal aandachtspunten.

Op 15 december 2000 heeft het kabinet PKB deel 1 van de Nota ‘Ruimte maken, ruimte delen, de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening vastgesteld. Bij brief van 20 maart 2001 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de raad gevraagd advies uit te brengen over dit PKB deel 1. In de adviesaanvraag vraagt de minister, na een korte kenschets van de Vijfde Nota, in de eerste plaats de zienswijze van de raad over de inhoudelijke kern van de Vijfde Nota. In de tweede plaats verzoekt hij de raad zijn zienswijze te geven over de sturingsfilosofie in de Vijfde Nota en te adviseren op welke wijze de uitvoeringsstrategie - planologisch en juridisch, financieel en bestuurlijk - kan worden uitgewerkt en versterkt. In de derde plaats verzoekt hij de raad te adviseren over de wijze waarop de doorwerking van de Vijfde Nota in het beleid van de ruimtelijk relevante actoren kan worden versterkt.

Naast een algemeen antwoord op voorgaande vragen verzoekt de minister in het advies in het bijzonder aandacht te geven aan: de kwaliteit van stad en land en de uitwerking van de contourenbenadering; stedelijke netwerken als organiserend principe; water als organiserend principe.

De raad heeft ervoor gekozen dit advies het karakter van een tweetrapsraket te geven. In het beknopte interimadvies wordt alvast op hoofdlijnen geadviseerd. Ook wordt er een aantal punten geagendeerd, omdat de raad van mening is dat die vroegtijdig in de PKB-fase tussen de delen 1 en 3 de aandacht verdienen. In het vervolgadvies wordt op een aantal onderwerpen nader ingegaan.

Het Interimadvies ‘Kwaliteit in ontwikkeling’ is op 20 april 2001 aangeboden aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

De hoofdlijn van het advies is dat de VROM-raad de bedoelingen van de Minister zoals het het behoud van open ruimten, contrasten en landschap, zeer waardeert, maar niet gelooft dat dat bereikt zal worden met de instrumenten die de Minister in de Vijfde Nota voorstelt. Contouren trekken is niet voldoende. Ze moeten onderdeel zijn van een actief beleid om in groen voor natuur en recreatie te investeren en voor het beheer van groen te betalen.
Voor de stedelijke gebieden voert de Minister stedelijke netwerken in. De raad vindt dat deze nog te weinig voorstellen. Er is een grote dynamiek in de maatschappij met economische en sociale
555 problemen die met de stedelijke netwerken moeten worden opgelost. Daarom vragen, naast de ecologische en culturele waarden van de Nota, de economische en sociale doelstellingen meer aandacht in de regeringsbeslissing over de Nota.

Er bestaat bij de Raad grote waardering voor de inzet van de Minister ten behoeve van de Nota en voor zijn doelen, zoals behoud van open ruimten en contrasten en van de diversiteit en de identiteit van het landschap. De keuze voor kwaliteit wordt onderschreven. Als het op concrete strategieën aankomt, krijgen vooral de culturele en ecologische waarden uitwerking. Deze benadering past bij een groeiende weerstand in de maatschappij tegen ingrepen in de leefomgeving en verlies van open ruimte. Deze benadering maakt echter de ruimtelijke ordening al gauw te defensief en geeft zich onvoldoende rekenschap van de dynamiek in de maatschappij.

Centrale waarden en doelstellingen van het ruimtelijk beleid

De criteria, strategieën en doelstellingen van de Nota zijn onvoldoende toegespitst en geëxpliciteerd om te bereiken wat het Rijk wil van andere publieke partijen en van private actoren. Het beperken van de PKB tot meetbare instrumenten betekent een ongewenste versmalling ten opzichte van de beleidsdoelstellingen.

De zeven criteria van de Vijfde Nota zijn goed verenigbaar met de vier criteria van de Raad. Aan de hand van deze vier criteria wordt in dit advies op het (inter)nationale en het regionale schaalniveau een aantal voorbeelden opgesomd van waarden, problemen en doelstellingen. Voorgesteld wordt om met de normatieve planningsconcepten Deltametropool en stedelijk netwerk voor de Europese positionering van Nederland, respectievelijk de regionale sociale herverdeling, de doelstellingen ruimtelijk vorm te geven. Daarnaast zijn ook voor de overige delen van het land ruimtelijke ontwerpen nodig via landschapsvisies en een ontwikkelingsgerichte landschapsstrategie.

Ten onrechte ontbreekt in de Nota een visie op de toekomst van de landbouw. De Raad steunt de sterke aandacht voor water in de Vijfde Nota en water als één van de ordenende principes bij de ruimtelijke inrichting. Opvallend is dat de Nota zich daaraan zelf niet houdt in de zogenoemde lagenbenadering, althans in de beleidsformulering. Water zal dus in de Nota structurerender moeten zijn, juist met het oog op de zeer lange termijnen, waarvan bij water sprake is. Versnelling van de planvorming voor water is noodzakelijk, omdat de invulling van de ruimteclaim voor water achterloopt op andere ruimteclaims.

Deltametropool en stedelijk netwerk

Explicieter dan nu gebeurt in de Nota moet de verdere ontwikkeling van de Nederlandse Deltametropool tot thema worden gemaakt. Het gaat daarbij om het gezamenlijke niveau van de topvoorzieningen en om de Deltametropool als productiemilieu. Op de vier optieken van de Raad worden doelstellingen gegeven voor de Deltametropool.
Om de ontwikkeling te bewerkstelligen dienen de beleidslijnen profileren, integreren en differentiëren te worden gecombineerd. De Deltametropool moet worden versterkt en verduidelijkt ten opzichte van andere stedelijke regio’s, en tot een wervende standplaats met goede internationale verbindingen worden gemaakt voor nieuwe topvoorzieningen. De mainports moeten binnen milieurandvoorwaarden vanuit de functionele relatie met de Deltametropool en als structuurbepalende elementen worden benaderd.
Voor integratie is het niet nodig of gewenst om de Deltametropool als één stedelijk netwerk te beschouwen. Een onderscheid binnen de Randstad in 2 à 4 stedelijke netwerken, namelijk de zuidflank en de noordflank, beide eventueel nogmaals onderverdeeld, is gewenst als ruimtelijk kader voor het dagelijkse bestaan van de ingezetenen.
Vervlechting wordt bereikt met ontwikkeling van een goed vervoerssysteem met een compleet pakket vervoerswijzen ter wille van een uitstekende onderlinge bereikbaarheid op productief niveau. Wat betreft het ‘Rondje Randstad’ moeten infrastructuur en verstedelijking geïntegreerd bezien worden. Naast inhoudelijke overwegingen moet de timing een rol spelen. Vooralsnog moet de volgorde zijn: eerst uitstekende hart-op-hartverbindingen alsmede voorgenomen stadsgewestelijke en regionale openbaar-vervoerlijnen realiseren, waarna, eventueel gefaseerd, een binnen- of buitenring aan de orde kan komen, gericht op nieuwe zware knopen en de belangrijkste bouwlocaties.
Het ontwikkelen van de Deltametropool vereist een coherente visie en aansprekend ontwerp over een zeer lange termijn, in ieder geval 2030 à 2040.

Met het begrip ‘stedelijk netwerk’ wordt het ‘oude’ stadsgewestconcept bruikbaar gemaakt voor meerdere stadsgewesten bij elkaar. Het begrip moet wel scherper worden beschreven als een ordeningsprincipe.
De zes onderscheiden nationale stedelijke netwerken verschillen aanzienlijk in schaal, maar meer nog in de urgentie van bovenstadsgewestelijke afstemmingsvraagstukken, ingrijpende ruimtelijke beleidskeuzes en omvangrijke investeringen. Het concept moet selectief worden toegepast. Op de vier optieken van de Raad worden doelstellingen gegeven voor het stedelijke netwerk. Ook bij de stedelijke netwerken gaat het om profileren, integreren en differentiëren, alsmede om een gedeelde visie met marktpartijen. Dit alles moet in een geïntegreerd ontwerp met zuinig ruimtegebruik voor het hele netwerk worden neergelegd.
Profileren betekent het versterken en verduidelijken van het eigene van het onderhavige stedelijke netwerk ten opzichte van andere stedelijke regio’s en het uitbouwen van specifieke kwaliteiten. Integratie van een stedelijk netwerk vereist de ontwikkeling van een adequaat regionaal vervoerssysteem passend bij de bevolkingsaantallen en bebouwingsdichtheden in de betreffende regio. Differentiëren betekent herstructurering van stedelijke centra tot attractieve verblijfs- en vestigingsmilieus en van de stedelijke woon-werkmilieus, alsmede herverdeling van dure en goedkope woningen met regionale toegankelijkheid. Met name het investeringsgedrag van de overheid zal als hefboom moeten werken voor de investeringen door de marktsector en deze ruimtelijk richting moeten geven.

Contouren

Invoering van contouren kent kansen en risico’s. Ze moeten worden ingebed in planningsconcepten als onderdeel van een actieve inrichtingsstrategie en een breder inrichtingsinstrumentarium en aangevuld worden met planning guidelines. Rode contouren vereisen een gedifferentieerde 17 toepassing gelet op de ruimtelijke verscheidenheid. Zij moeten met een lange zichttermijn worden getrokken. Of ze ruimer dan wel strakker moeten worden getrokken en korte of langere herzieningstermijnen moeten kennen, dient per situatie te worden besloten. Dit geldt zowel voor de rode als voor de groene contouren. De raad beveelt aan de opvangkernen buiten de groene contouren te houden en adviseert realistisch te zijn in de bepaling van de omvang van de groene contourgebieden. De contouren kunnen alleen een kwaliteitsbijdrage leveren en draagvlak hebben, als zij het resultaat zijn van visievorming gebaseerd op de kwaliteiten van het desbetreffende gebied. Daarvoor is wel vijf jaar nodig.

Sturingsfilosofie

De feitelijke investeringsbeslissingen in het programma bij de Nota zullen pas door het volgende kabinet worden genomen. Een gecoördineerde, rijksbrede inzet van middelen op bepaalde plekken waar dat vanuit het nationale ruimtelijke beleid noodzakelijk is, ontbreekt daardoor. ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ is een goede benadering, maar soms niet erg consequent toegepast. Onder het beleid waarbij het Rijk verantwoordelijk is voor het eindresultaat, vallen de algemene beleidsformulering, algemene kwaliteitscriteria en de ruimtelijke hoofdstructuren. Deze laatste komen onvoldoende naar voren in de Nota en er zou ook centraler op gestuurd moeten worden.
Bij het stimuleringsbeleid moeten vooral premies worden gegeven voor samenwerking tussen lagere overheden. De primaire verantwoordelijkheid van de lagere overheden onverlet latend, moet het Rijk zelf ook een visie hebben en meer op de diverse concepten en op ontwerp sturen en een aandeel nemen. Er is meer grand design nodig en het Rijk moet medeverantwoordelijkheid nemen voor visievorming en ontwerp. Het Rijk moet een aandeel hebben in de beleidskeuzes en investeringen, bijvoorbeeld voor infrastructuur, en kan kwaliteitseisen inbouwen via subsidievoorwaarden en planning guidelines.

Een doorbraak in het debat over de bestuurlijke organisatie is niet in zicht. Een beleidslijn waarin het ruimtelijk beleid gestalte moet krijgen met de huidige bestuurlijke constellatie en waarin de samenwerking op het schaalniveau tussen gemeente en provincie en tussen provincie en Rijk geoptimaliseerd wordt, is echter onvoldoende vanwege schaal, vrijblijvendheid en het niet van de grond komen van geïntegreerde gebiedsgebonden strategieën. De Raad meent dat deze impasse niet mag voortbestaan. Waar mogelijk zal voorlopig de ruimtelijke opgave met bestaande samenwerkingsvormen moeten worden aangepakt. Bij coördinatie op een hoger schaalniveau dan de steden en de kaderwetgebieden is een selectieve aanpak onvermijdelijk. Investeringsvragen moeten qua schaal dus zo nauwkeurig mogelijk worden geadresseerd. Het is tijd voor een kwaliteitssprong in de onderlinge afstemming op het niveau van de Deltametropool en het Rijk moet daarvoor de voorwaarden scheppen. Juist bij ontwikkelingsplanologie is aandacht voor de relatie tussen overheid en de marktsector nodig.

Het in kaart brengen van de ruimteclaims is op zich een nuttige exercitie, maar het belang ervan mag niet overdreven worden. Het lokt uit tot majoreergedrag en is problematisch als handvat voor sturing. In de Vijfde Nota zou al een eerste afweging in de rivaliserende ruimteclaims gemaakt moeten worden.