Het instrument geslepen

Voorstellen voor een herziene WRO en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie

Het advies bestaat uit twee delen. In deel I geeft de raad zijn visie op de naar zijn oordeel noodzakelijke wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dat betreft met name een scheiding tussen indicatieve, visievormende plannen enerzijds, de burger bindende plannen anderzijds. Voorts moeten Rijk en provincie de bevoegdheid krijgen rechtstreeks bindende maatregelen te bepalen. Deel II bevat voorstellen tot aanpassingen in het instrumentarium voor grondbeleid, gericht op een betere verdeling van kosten en baten van publieke voorzieningen.

Bij brief van 2 december 1999 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Raad gevraagd advies uit te brengen over “de noodzakelijke wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in het licht van de gewenste beïnvloeding van ruimtelijke ontwikkelingen”. In de brief geeft de Minister aan dat de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening op verschillende punten niet meer voldoet en dat hij daarom tot een fundamentele herziening ervan heeft besloten. Daarnaast vraagt de Minister, onder verwijzing naar de discussie daarover in het kader van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek, de Raad om aandacht te besteden aan het onderwerp grondbeleid.

In het kader van de voorbereiding van het advies heeft de Raad in november 1999 aan het Centrum voor Milieurecht opdracht verleend tot het doen van een verkennend onderzoek (op hoofdlijnen) naar de knelpunten die zich voordoen bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de Algemene wet bestuursrecht.
Daarnaast heeft in november 1999 ook een rondetafelgesprek plaatsgevonden met een aantal deskundigen op het onderhavige terrein van buiten de Raad.

Op 23 maart 2000 is het advies aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De Raad heeft bij het formuleren van zijn visie op de voorgenomen fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ook de Discussienota ‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening’ betrokken. In hoofdlijn komt het advies op het volgende neer: 
Ingewikkelde procedures en de decentrale opzet van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) staan een slagvaardig ruimtelijke-ordeningsbeleid in Nederland in de weg. De procedures moeten in samenhang worden aangepast aan de eisen van de tijd en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse bestuurslagen moet worden herzien. Indicatieve planvorming moet in ere worden hersteld. Voor het lokaal niveau is een stelsel van een verplicht structuurplan en facultatief een bestemmingsplan of een beheersverordening te verkiezen boven een verplicht bestemmingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Op het punt van het grondbeleid is een betere verdeling van kosten en baten van publieke voorzieningen noodzakelijk

Ten aanzien van het instrumentarium van de ruimtelijke ordening zegt de Raad het volgende. Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is er veel veranderd. Daardoor is de wet, ondanks het feit dat al veelvuldig wijzigingen zijn doorgevoerd, niet meer toegesneden op de eisen van de tijd. In de praktijk blijkt behoefte te bestaan aan een slagvaardiger stelsel. Procedures worden als te ingewikkeld ervaren en worden daarom ontweken, zoals het veelvuldig gebruik van de artikel 19-procedure laat zien. Ook schaalvergroting is een belangrijke ontwikkeling. De decentrale opzet van de Wet op de Ruimtelijke Ordening leidt tot problemen bij ruimtelijke ontwikkelingen van boven-lokaal belang: de verantwoordelijkheden liggen niet altijd op het niveau waar zij, gezien de aard van de te nemen besluiten, thuishoren. Daarnaast is het toegenomen belang van marktpartijen een ontwikkeling waarmee in het huidige wettelijk stelsel geen rekening is gehouden.

Volgens de Raad moet een nieuwe wettelijk instrumentarium voor ruimtelijke ordening meer ruimte laten voor indicatieve planvorming. Visievorming is gebaat bij een scheiding tussen strategisch en juridisch bindend beleid. Voorstellen in die richting uit de Discussienota hebben de instemming van de Raad, maar hij wil nog een stap verder gaan. Op elk bestuursniveau dient onderscheid te worden gemaakt tussen instrumenten voor indicatieve planvorming enerzijds en plannen met rechtsgevolgen anderzijds.

Daarnaast moet de vernieuwde Wet op de Ruimtelijke Ordening een efficiëntere en effectievere doorwerking van ruimtelijk beleid mogelijk maken. Daartoe moeten Rijk en provincie de bevoegdheid krijgen rechtstreeks bindende bestemmingen te bepalen. Deze aanvullende bevoegdheid mag volgens de Raad echter alleen worden gebruikt als voor de realisering van de onderhavige activiteit ook voldoende budget beschikbaar is. Uitgangspunt dient daarbij steeds te zijn, zoals ook al in de Discussienota is verwoord, dat verantwoordelijkheden inclusief instrumenten toegekend moeten worden aan de bestuursniveaus waarop ze naar hun aard thuishoren.

De Raad pleit tevens voor herwaardering van het structuurplan op lokaal niveau. De artikel 19-procedure wordt volgens de Raad door gemeenten te vaak gebruikt. Daardoor verdwijnt de band tussen plan en project. In de visie van de Raad dient het structuurplan het afwegingskader te zijn voor ruimtelijk relevante besluiten. In de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening zouden gemeenten daarom verplicht moeten worden tot het opstellen van een structuurplan met een globale, indicatieve visie op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De procedure van tot standkoming daarvan moet echter veel minder zwaar zijn dan thans wettelijk is geregeld.

Naast het verplichte structuurplan dient de gemeente vervolgens per (deel-) gebied (ook voor het buitengebied) te kunnen kiezen tussen een bestemmingsplan of een beheersverordening, om te voorzien in conserverende en rechtswaarborgende functies. Met dit instrumentarium-op-maat kan een grotere flexibiliteit in de ruimtelijke planvorming op lokaal niveau worden bereikt.

In aanvulling daarop bestaat in de visie van de Raad op elk niveau behoefte aan de mogelijkheid om desgewenst een projectprocedure te kunnen volgen, d.w.z. een op het desbetreffende project toegesneden procedure waarin alle voor het project benodigde besluiten worden geconcentreerd. De Raad bepleit verdere afstemming en coördinatie van ruimtelijk relevante besluiten. Projectprocedures gericht op synchronisatie en harmonisatie van de verschillende voor een project benodigde overheidsbesluiten, kunnen daarbij een belangrijke rol vervullen. In de praktijk verwacht de Raad dat projectprocedures op rijks- en provinciaal niveau veelal gekoppeld zullen zijn aan het rechtstreeks opleggen van een bindende bestemming.

Een wettelijk stelsel dat langs deze lijnen wordt opgebouwd, wijkt met name op twee punten af van de voorstellen in de Discussienota. Ten eerste staat de Raad een zwaardere rol voor indicatieve plannen voor. Ten tweede neemt hij afstand van het voornemen een bestemmingsplan verplicht te stellen voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Hij bepleit een grotere flexibilisering op lokaal niveau door het gemeentebestuur per (deel-)gebied de keus te laten tussen een bestemmingsplan of een beheersverordening.

Ook in een stelsel dat is vormgegeven op basis van de door de Raad geschetste contouren zullen de maatschappelijke controversen, die vaak de achterliggende oorzaak zijn voor langdurige besluitvormingsprocedures, niet vanzelf worden opgelost. Voor een sneller verloop van procedures is meer nodig dan een slagvaardiger juridisch stelsel. Daarom vraagt de Raad opnieuw aandacht voor de rol die een ‘Groen Poldermodel’, kan vervullen zoals de Raad heeft beschreven in zijn advies ‘De sturing naar een duurzame samenleving’ (april 1998).

De Raad vindt het ook wenselijk dat wettelijke belemmeringen voor publiekprivate samenwerking (PPS) worden weggenomen en dat een adequate wettelijke regeling voor PPS-projecten tot stand komt. Dit is zowel uit een oogpunt van efficiency als uit een oogpunt van democratische legitimatie van de besluiten van belang.

Ten slotte staat de Raad in beginsel positief tegenover intensivering van de (doorwerking en) handhaving van het ruimtelijk beleid. Wel meent hij dat het goed is daarbij prioriteiten te stellen om de beschikbare capaciteit optimaal te kunnen benutten. Bovendien is verbetering van de kwaliteit van de regelgeving onontbeerlijk om intensivering van de handhaving mogelijk te maken.

De Raad vraagt in zijn advies ook om meer bestuurlijke aandacht voor het grondbeleid. Hij richt zich daarbij op het probleem dat het met het huidige instrumentarium steeds minder mogelijk is om tot voldoende verhaal van kosten van publieke voorzieningen te komen. Daardoor komt de financieel-economische uitvoerbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit van bouwlocaties in het gedrang. De Raad is van mening dat ruimer verhaal van kosten juridisch mogelijk moet worden. Of dit in de praktijk ook plaatsvindt zal onder meer van de marktomstandigheden afhangen. De Raad pleit voor opname van een redelijkheidscriterium en een limitatieve opsomming van alle kostenposten waarover in het kader van de grondexploitatie tevoren toetsbare afspraken dienen te worden gemaakt. Om te voorkomen dat grondeigenaren kunnen profiteren van de aanleg van publieke voorzieningen, zonder dat zij daarvoor betalen (de zogenoemde ‘free-riders’-problematiek), pleit de Raad voor een vergunningstelsel voor de grondexploitatie en een zorgvuldige procedure van de totstandkoming van de grondexploitatieovereenkomst.

De aanbevelingen van de Raad die vooral zijn toegesneden op de realisering van (grote) bouwlocaties, kunnen ook van betekenis zijn voor de realisering van groene functies, voorzover een relatie gelegd kan worden tussen groenvoorziening en bouwprojecten. In het advies ‘Sterk en mooi platteland’ is de Raad reeds ingegaan op de noodzakelijke realisering van groene functies. Voor wat betreft realisering van de EHS is ook het fiscale instrumentarium van groot belang. De Raad sluit zich op het punt van de fiscaliteit gaarne aan bij het advies ‘Grondbeleid voor groene functies’ van de Raad voor het Landelijk Gebied, het rapport ‘Grond voor de natuur’ en de aanbevelingen in ‘Van confrontatie naar symbiose’.

De Raad pleit er ook voor om in de nieuwe Wet op de ruimtelijke Ordening een spiegelbeeldbepaling van artikel 49 over de vergoeding van planschade, namelijk een ‘planbaatvergoeding’ op te nemen. Daarmee kunnen kosten van een door de overheid gerealiseerde publieke voorziening waarvan grondeigenaren onevenredig profiteren, aan hen in rekening worden gebracht.

Met dit geheel aan voorstellen verwacht de Raad dat gebiedsgericht een redelijker verdeling van kosten tussen lokale overheden en marktpartijen mogelijk wordt.

De Raad wacht wat betreft de aanpassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet de jurisprudentie af. De Raad merkt op dat deze wet eerder punten van aanvulling behoeft dan reparatie. De Raad bepleit uitbreiding van de werkingssfeer voor rijks- en provinciale projecten. Ook op andere bestuursniveaus dan gemeenten dient derhalve het voorkeursrecht gebruikt te kunnen worden, mits doublures worden voorkomen. Daarnaast is aandacht voor de problematiek van de opties en een verdere versoepeling van procedures in deze wet gewenst.