Betrokken burger, betrokken overheid

Reactie VROM-raad op de ontwerp-Nota Wonen

In het advies ondersteunt de Raad de visie van de ontwerp-Nota: meer aandacht voor de burger, voor zeggenschap en keuzevrijheid. Ook de aandacht voor verbetering van de woonkwaliteit en de visie op een actieve overheid spreken de Raad aan. De Raad is positief over de ontwerp-Nota als beleidsvisie. Kritisch is de Raad over de ontwerp-Nota als beleidsprogrammerend document. Dit is te herleiden tot wensen ten aanzien van de afstemming met andere beleidsterreinen en de uitwerking van de visie in concreet beleid.

De Raad beveelt aan de beleidsvisie om te werken tot een constituerende beleidsnota voor de komende jaren. Gezichtspunten en aanbevelingen hiervoor treft u aan in het advies.

Op 6 juni 2000 heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Raad advies gevraagd over de ontwerp-Nota Wonen met het verzoek daarbij in te gaan op de ontwerp-Nota als geheel en in het bijzonder aandacht te besteden aan de volgende punten:

  • Versterking van de positie van de burger. Hoe wordt de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen beoordeeld?
  • Zeggenschap. In de ontwerp-Nota wordt afgestapt van het denken in groepen en wordt een meer op het individu toegesneden beleid uitgezet. Wat is het oordeel van de Raad over de voorgestelde maatregelen, in het bijzonder de woonvouchers en de maatregelen op het terrein van wonen en zorg?
  • Kwaliteit. Er wordt ingezet op een kwaliteitsslag in het wonen. Gevraagd wordt het oordeel over de koers, de omvang en het tempo van de geformuleerde ambitie.
  • Sturingsfilosofie. In de ontwerp-Nota wordt een Woonwet aangekondigd. Wat is het oordeel over de te sluiten ‘bestuursketen’ in de voorgenomen Woonwet?
  • Emancipatie. Wat is het oordeel van de Raad over de emancipatoire effecten van de ontwerp-Nota Wonen?

In het kader van de voorbereiding van het advies zijn in het voorjaar van 2000 een expert-meeting en twee rondetafelgesprekken georganiseerd om een aantal deskundigen op het onderhavige terrein te kunnen raadplegen. Het advies is op 28 september 2000 aan de Staatssecretaris van Volkshuisvesting uitgebracht.
In het advies gaat de Raad eerst in op de gehele ontwerp-Nota en vervolgens in verschillende paragrafen op de gestelde vijf vragen. In dit advies maakt de Raad gebruik van de ontwikkelde gedachten in het advies ‘Wonen, beleid en legitimiteit’ (1999), dat is opgesteld ten behoeve van de ontwerp- Nota Wonen. Dit betekent dat de Raad redeneert vanuit een brede legitimatie van overheidsbeleid in het wonen: om redenen van duurzaamheid, culturele identiteit, doelmatigheid en sociale rechtvaardigheid is een overheidsbeleid ten aanzien van wonen gerechtvaardigd.

In hoofdlijn beoordeelt de Raad de algemene beleidsvisie positief: meer aandacht voor de burger, zeggenschap en keuzevrijheid en een sterker accent op de kwaliteit van de woning en het woonmilieu. Als beleidsnota waarin voor de eerstkomende jaren ook wordt aangegeven op welke wijze het woonbeleid gestalte zal krijgen is de ontwerp-Nota volgens de Raad te weinig concreet.

In het algemeen kan worden gezegd dat de ontwerp-Nota Wonen in meerdere opzichten een nieuw beleidsdocument is. Het stelt het perspectief van de burger centraal, benadrukt zeggenschap en keuzevrijheid en is gericht op aanpassing van woonmilieus en verhoging van de woonkwaliteit in stad en land. Daarnaast is er een sturingsperspectief van interactieve beleidsvorming ontwikkeld en wordt de rol van de rijksoverheid meer inhoudelijk geformuleerd. De Raad ondersteunt de keuze van het perspectief en de daarmee samenhangende kernthema’s.
De ambitie van de ontwerp-Nota Wonen vergt een grote mate van afstemming met andere beleidsvelden binnen en buiten het wonen. De Raad onderschrijft deze ambitie, maar vindt dat deze afstemming nog niet ver genoeg ontwikkeld is. De afstemming met de Vijfde Nota, met het vigerende beleid van VINEX en stedelijke herstructurering, met het milieubeleid en met het thema duurzaamheid is niet of onvoldoende uitgewerkt. De Raad beveelt dan ook aan dat in de definitieve Nota Wonen wel te doen. Dit geldt in sterke mate voor de afstemming met de ruimtelijke ordening, zowel naar inhoud als naar tijdsplanning. Ook beveelt de Raad aan helderheid te scheppen ten aanzien van het beleidsinstrumentarium en het uitvoeringskader op lokaal niveau. De ontwerp-Nota is nog te zeer agenderend van karakter.

Binnen het woonbeleid is de keuzevrijheid een centraal element. Dat kan aan de vraagzijde naar woningen worden bereikt door verhoging van de zeggenschap en door woonsubsidies. En aan de aanbodzijde door een beleid dat is gericht op differentiatie in en kwaliteitsverhoging van het aanbod van woningen en woonmilieus en door een beleid dat de toegang voor verschillende groepen bewoners moet regelen.

De Raad onderschrijft de ruime aandacht in de ontwerp-Nota voor het vergroten van de zeggenschap over de eigen woonsituatie, maar meent dat de onderhandelingspositie van de bewoners ten opzichte van de aanbieders van woningen verbeterd moet worden. De Raad beveelt aan in de definitieve Nota Wonen de zeggenschap van burgers op het nationale niveau een duidelijke plaats te geven, want die komt in de ontwerp-Nota niet echt uit de verf. Het kwantitatieve belang van vergroting van het particulier opdrachtgeverschap wordt in de ontwerp-Nota overschat; aan een aantal praktische complicaties ervan wordt onvoldoende aandacht besteed.

Hoewel het in de ontwerp-Nota emancipatie niet als zodanig wordt genoemd, ziet de Raad wel een aantal aanknopingspunten om met het woonbeleid de dagindeling van huishoudens te beïnvloeden. Met name door de realisatie van zogenoemde ‘brede woningen’, dat wil zeggen woningen met veel ruimte en/of een flexibele inrichting.

De Raad meent dat in de ontwerp-Nota geen helder concept van de beleidsdoelgroepen wordt gehanteerd. De Raad beveelt aan in de definitieve Nota het beleid niet langer te baseren op het traditionele concept van doelgroepen uitsluitend in termen van de allerlaagste inkomensgroepen; een woonbeleid waarin veel nadruk ligt op de verhoging van de stedelijke woonkwaliteit vraagt om een verbreding in het denken over de doelgroepen van beleid. Ook adviseert de Raad de sociale en ruimtelijke effecten van de beleidsstrategieën na te gaan (de huisvestingspositie van de diverse doelgroepen, de ontwikkeling van ongewenste sociale segregatie). In de ontwerp- Nota ontbreekt een dergelijke sociaal-ruimtelijke analyse.

Keuzevrijheid betekent de mogelijkheid om zelf een afweging te kunnen maken tussen een huurwoning of een eigen woning. Hiervoor is een gedifferentieerde en kwalitatief goede huursector nodig; de Raad mist in de ontwerp-Nota een visie op de huursector. De Raad beveelt aan in de definitieve Nota een visie op een gedifferentieerde en kwalitatief goede huursector te ontwikkelen. In dit kader pleit hij voor een handhaving van de huursubsidie als kerninstrument. Een systeem van vouchers wordt ontraden. De Raad adviseert de huursubsidie te splitsen in een component van inkomensondersteuning en een component ter bevordering van de woonkwaliteit.

In de samenleving bestaat een grote vraag naar eigen woningen. Het is daarom logisch dat het eigen woningbezit zal toenemen en dat door de overheid een volumebeleid gevoerd wordt. De Raad beveelt aan in de definitieve Nota evenwichtige condities te creëren voor keuzevrijheid bij de woningvrager tussen huren en kopen. De Raad adviseert af te zien van kwantitatieve doelstellingen inzake het wenselijke aandeel eigen woningbezit in de woningvoorraad en het aantal te verkopen huurwoningen.
Ook adviseert de Raad de gewenste ontwikkeling van de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit uit te werken. Als denkrichting staat de Raad voor, de eigen woning in het belastingstelsel gelijk te stellen aan andere vermogensbestanddelen en onder te brengen in de box ‘sparen en beleggen’. Het huurwaardeforfait en de hypotheekrenteaftrek kunnen worden afgeschaft. De vrijvallende middelen kunnen gebruikt worden voor verlaging van de belastingtarieven en voor specifieke steun aan starters.

In de ontwerp-Nota komt het thema van ‘wonen en zorg’ ruim in de aandacht met een aantal waardevolle voorstellen, die echter vooral nog in de sfeer blijven van projecten en experimenten. De Raad beveelt aan in de definitieve Nota voor ‘wonen en zorg’ meer structurele oplossingsrichtingen aan te reiken.

In de ontwerp-Nota wordt het versterken van de stedelijke woonkwaliteit als speerpunt van beleid gezien. De Raad onderschrijft dit: het gaat hier om een urgent maatschappelijk vraagstuk dat voor de toekomst van de steden en daarmee voor de gehele samenleving van grote betekenis is. In de beleidsstrategie die in de ontwerp- Nota wordt voorgestaan, is een zwaar accent gelegd op het verdichten dan wel het verdunnen van woonmilieus en op sloop en verkoop van woningen.
De Raad beveelt aan in de definitieve Nota de indicatieve beleidsstrategie te nuanceren tot een breed palet van ingrepen: minder nadruk op verdichten en verdunnen en verkopen, meer nadruk op verbetering van woningen en wijken onder handhaving van het woonmilieu, meer nadruk op flexibiliteit en differentiatie in het woningaanbod binnen een ruime bandbreedte.

De status van de beleidsstrategie die in de ontwerp-Nota wordt voorgesteld, is niet geheel helder. De Raad juicht het formuleren van een beleidsstrategie door de rijksoverheid toe, en stelt dan ook voor om in de definitieve Nota te verhelderen dat de beleidsstrategie indicatief en op hoofdlijnen richtinggevend is. Meer concreet beleid dient te resulteren uit open overleg tussen Rijk en lokale actoren, waarbij recht gedaan wordt aan de lokale situatie op de woningmarkt.

De Raad mist in de ontwerp-Nota aandacht voor het uitvoeringskader op lokaal niveau en zou daar in de definitieve Nota meer aandacht aan willen geven, met name vanwege de vele knelpunten die op dit niveau spelen. In de ontwerp-Nota wordt daarenboven onvoldoende zicht geboden op een financiële betrokkenheid van de rijksoverheid bij de lokale opgave. De Raad pleit dan ook voor een helder zicht op het uitvoeringskader op lokaal niveau en een sterker financieel commitment.

In de ontwerp-Nota wordt een nieuwe ordeningsstructuur voorgesteld waarin de verantwoordelijkheden van Rijk, provincie, gemeenten en corporaties worden vastgelegd: de Woonwet.
De Raad prefereert een grotere samenhang tussen bestaande wetten boven de toevoeging van een nieuwe sectorale wet. Hij beveelt daarom aan in de definitieve Nota af te zien van een Woonwet en aan te geven hoe met de bestaande wet- en regelgeving de inhoudelijke betrokkenheid van het Rijk bij de lokale opgaven versterkt kan worden.

In de ontwerp-Nota is gekozen voor een publieke inbedding van de woningcorporaties. De Raad ondersteunt deze keuze. Corporaties zijn toegelaten instellingen met een maatschappelijke taak, die wettelijk is ingekaderd. De toelating betekent niet alleen financiële ondersteuning, maar ook publieke regels inzake de bestemming van het non-profitvermogen en een regime van handhaving daarvan.
De ontwerp-Nota maakt een onderscheid tussen de maatschappelijke opdracht en het speelveld van woningcorporaties. De Raad acht dit onderscheid onduidelijk en bovendien overbodig.

De Raad beveelt aan in de definitieve Nota uit te gaan van een ruim speelveld dat vrij toegankelijk is voor woningcorporaties. Binnen het speelveld kunnen corporaties hun beleid vaststellen en non-profit- en profitactiviteiten ontplooien. De taken van corporaties zijn een specificatie van het speelveld. De invulling ervan wordt na overleg tussen Rijk, gemeente en corporaties binnen de lokale context vastgesteld. Het ‘beslisschema’ waarin de activiteiten buiten de maatschappelijke opdracht worden gewogen, kan achterwege blijven.

De Raad beveelt ten slotte aan in de definitieve Nota te kiezen voor een blijvende verantwoordelijkheid van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de keten van toezicht en handhaving. Het toezicht op doeltreffendheid (toezicht op taakverwaarlozing) kan niet worden gemist. Het financieel en rechtmatigheidstoezicht kan - onverlet de verantwoordelijkheid van de Minister - in een zelfstandig bestuursorgaan worden ondergebracht.