Mobiliteit met beleid

In het advies analyseert de raad de merites van het huidige beleid, toegespitst op het wegverkeer. Hij onderzoekt de achtergronden van de groei van de personenautomobiliteit en van het goederentransport over de weg, en onderwerpt de overwegingen en mogelijkheden om deze te beheersen door diverse vormen van volumebeleid aan een kritische reflectie. Het onderscheid tussen de verschillende typen van negatieve effecten en nauwkeurige analyse van de schaalniveaus waarop deze negatieve effecten optreden blijkt van belang voor het formuleren van adequate oplossingen.

Om te komen tot meer evenwicht tussen kosten en baten van mobiliteit ontwikkelt de raad vervolgens voorstellen voor een vernieuwing in de strategie voor achtereenvolgens de emissieproblematiek, de problematiek van leefbaarheid in stedelijk en landelijk gebied, en de problematiek van bereikbaarheid in de moderne netwerksteden. Kernelementen in deze strategie zijn technologische innovatie, beprijzing en een gerichte zorg voor ruimtelijke kwaliteit op lokaal en regionaal schaalniveau. De raad acht dit advies niet alleen van belang voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan maar ook voor de voorbereiding van het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan.

In de werkprogramma’s 1998 en 1999 is Mobiliteit als mogelijk (meerjarig) thema genoemd. In afwachting van de adviesaanvraag is de VROM-raad in december 1998 begonnen met de voorbereiding van het advies. Hij heeft in dit verband drie expert meetings georganiseerd: op 9 maart 1999 over trends en prognoses, op 16 april 1999 over verstedelijkingsprocessen, mobiliteit en mobiliteitssystemen en op 29 april 1999 over de institutionele organisatie van het vervoerssysteem.

Op 25 mei 1999 vroeg de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Raad om advies over de bijdrage die vanuit de sector verkeer en vervoer geleverd kan worden aan doelstellingen op het gebied van ecologie en ruimtelijke ordening, tevens ingaand op spanningen die bij de afweging van belangen kunnen optreden. De Minister vroeg het advies met het oog op de totstandkoming van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan.

Op 11 november 1999 bracht de Raad zijn advies ‘Mobiliteit met beleid’ uit, met de volgende hoofdlijn.
Erken dat verdere groei van mobiliteit een gegeven is in onze economie, samenleving en cultuur. Erken dat het niet zal lukken de groei van het wegverkeer echt af te remmen met compacte stadsbeleid en het huidige ABC-locatiebeleid, noch met hogere accijnzen, en dat het evenmin zal lukken een echte verschuiving in de voertuigkeuze te bewerkstelligen. Richt het beleid op het bestrijden van de negatieve gevolgen van mobiliteit in plaats van het terugdringen van mobiliteit.

De uitstoot door het wegverkeer van NOx, CO2 en andere stoffen kan verreweg het beste worden opgelost door technische verbeteringen. De problemen rond bereikbaarheid en leefbaarheid kunnen het beste worden aangepakt op regionaal en lokaal niveau. Infrastructuur kan veel beter benut worden door benutting van nieuwe informatietechnologie en door beprijzing. De kosten van het verkeer moeten beter in rekening gebracht worden, niet zozeer door lastenverhoging als wel door meer variabilisatie en differentiatie. De bevordering van openbaar vervoer moet veel selectiever gebeuren, op strategisch gekozen trajecten, vooral op dichtslibbende routes tussen knooppunten. Bij uitbreiding van infrastructuur moet een uitstekende inpassing in de omgeving voorop staan, en nieuwe tracés zijn hooguit aan de orde bij onmisbare schakels in het vervoersstelsel.

Het lukt niet of nauwelijks om met ruimtelijk beleid de mobiliteit te verminderen. Invloed op de voertuigkeuze lukt alleen plaatselijk en op specifieke trajecten enigszins.

Daardoor is met ruimtelijk beleid en bevordering van openbaar vervoer de landelijke uitstoot van stikstofoxiden (verzurend) en koolstofdioxide (belangrijkste broeikasgas) nauwelijks of niet te beperken. Het ruimtelijke beleid moet ontlast worden van deze doelen. Dit beleid moet specifiek worden ingezet voor verbetering van bereikbaarheid en leefbaarheid.

Het wegverkeer is ondanks de sterke groei op veel punten zeer veel schoner geworden. Nieuwe beschikbare technieken maken verdere verbetering mogelijk. Door vernieuwing van voertuig- en brandstoftechnologie ligt ook een forse vermindering van de uitstoot van koolstofdioxide in het verschiet. Vooral de brandstofcel-technologie is daarbij veelbelovend. Om het verkeer in de tussentijd op een kosteneffectieve manier te laten bijdragen aan het klimaatbeleid is de introductie van economische instrumenten nodig. De Raad pleit voor een heffing op koolstof- of brandstofgebruik mits die ook geldt voor andere sectoren, of voor verhandelbare emissierechten.

De jaarlijkse kosten voor de gemiddelde automobilist lijken inmiddels redelijk in overeenstemming met de totale kosten - inclusief de maatschappelijke kosten - die hij veroorzaakt. De wijze waarop deze rekening wordt gepresenteerd, geeft de automobilisten echter veel te weinig prikkels om de maatschappelijke kosten terug te dringen. Daartoe moet het aandeel van de variabele kosten hoger worden, al dan niet gecompenseerd door verlaging van de vaste kosten. Ook is er meer differentiatie in beprijzing nodig. Op plaatsen en tijdstippen waar het autoverkeer meer maatschappelijke kosten veroorzaakt, zou men ook meer moeten gaan betalen. Dat kan door congestieheffingen, parkeertarieven, motorrijtuigenbelasting op basis van uitstootkenmerken, et cetera.

De rol van het internationale transport bij de problemen van milieu en congestie wordt zwaar overschat. Veruit de grootste bijdrage komt van het binnenlandse wegtransport. De ontwikkeling naar een kenniseconomie lost de problemen met mobiliteit niet op, want die leidt eerder tot meer dan tot minder vervoer van goederen en personen. De sector betaalt nog niet alle kosten die hij veroorzaakt.

De kern van de congestieproblemen zit in het massale personenverkeer op lokaal en regionaal niveau. Om de bereikbaarheid te verbeteren zijn op strategisch goed gekozen trajecten investeringen in modern openbaar vervoer nodig, vooral tussen knooppunten en concentraties van winkels, bedrijven en instellingen. De groei van vracht- en bestelverkeer in en rond de steden moet beteugeld worden door een aanvalsplan, gericht op betere belading, bevordering van stadsdistributie en slimme vestiging van vervoersintensieve bedrijven. Er zijn prima fietsvoorzieningen nodig, gedeeld autogebruik verdient stimulering, parkeren moet betaald worden niet alleen in de stadscentra maar in het gehele stedelijk gebied, en vervoersstromen tussen de steden moeten gebundeld worden. De aanleg van ondergrondse distributiestelsels verdient grondige studie.

De Raad bepleit een getrapte aanpak bij de besluitvorming over investeringen om knelpunten in het verkeer op te lossen. Voorop staat betere benutting van aanwezige verkeersinfrastructuur, onder meer door intensieve toepassing van informatie- en communicatietechnologie. Verder moeten weggebruikers een prijs gaan betalen die mede afhangt van plaats en tijd van het weggebruik. Zo’n beprijzing helpt ook bij de selectie van investeringen waar capaciteitsvergroting echt nodig is. Investeren in uitbreiding moet in beginsel beperkt blijven tot toevoegingen aan bestaande infrastructuur. De Raad wil nieuwe tracés niet geheel uitsluiten, maar wel beperken tot absoluut onmisbare schakels in een modern vervoersstelsel. In beide gevallen is goede inpassing in de omgeving een eerste vereiste; met de ruimte moet zorgvuldig omgegaan worden. Voor het openbaar vervoer is een selectief investeringsprogramma nodig, gericht op snelle, frequente verbindingen tussen knooppunten en op verbindingen tussen nieuwe grootstedelijke subcentra.