Advies over het derde Nationaal Milieubeleidsplan

Bij brief van 23 februari 1998 heeft de Minister van VROM de Raad advies gevraagd over het inmiddels uitgebrachte NMP3. In deze tweede adviesaanvraag vraagt de Minister om een reactie van de Raad op de wijze waarop in het NMP3 het beleid, gericht op ontkoppeling, is uitgewerkt. Tevens vraagt zij advies over de beoogde inzet van het instrumentarium. Ten slotte wil zij de opvattingen van de Raad vernemen over de in het NMP3 gepresenteerde opties.

De Raad wil deze volgorde in zijn advies aanhouden, waarbij zijn opmerkingen worden voorafgegaan door een korte, algemene indruk van het NMP3. De Raad beoogt met dit advies mede richting te geven aan de inhoud van het te sluiten regeerakkoord. Dit verklaart zowel het tijdstip als het hoofdlijnenkarakter van dit advies, nog afgezien van het feit dat een meer diepgravende beschouwing gegeven de korte voorbereidingstijd niet mogelijk is. De Raad overweegt daarom om in vervolg op dit advies nader te adviseren over enkele specifieke deelaspecten van de milieuproblematiek. Eén van die deelaspecten is de mobiliteitsproblematiek in relatie tot het milieubeleid, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de resultaten van een symposium over dit onderwerp dat de Raad in april van dit jaar heeft georganiseerd. Tevens zal de Raad in een vervolgadvies kunnen ingaan op de wijze waarop Nederland uitvoering dient te geven aan het kaderverdrag van de VN over klimaatverandering.

In het najaar van 1997 is de VROM-raad, vooruitlopend op de adviesaanvraag van de Minister van VROM, begonnen met de adviesvoorbereiding. Het NMP3 is niet - naar eerder voorzien werd - verschenen in november 1997, maar gepresenteerd op 5 februari 1998. Op 23 februari 1998 vroeg Minister De Boer van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Raad advies uit te brengen over het NMP3 met speciale aandacht voor de wijze waarop in het NMP3 het beleid gericht op ontkoppeling is uitgewerkt, voor de beoogde inzet van het instrumentarium, en de in het NMP3 gepresenteerde opties. Op 16 april 1998 heeft de Raad in het kader van de adviesvoorbereiding een symposium Ontkoppeling georganiseerd met een zeventigtal betrokkenen. Verder heeft de Raad door externe deskundigen studies laten verrichten over de thema’s verzuring, vermesting en klimaatverandering; deze drie studies zijn opgenomen in de serie achtergrondstudies van de Raad. Tot slot heeft de Raad vijf onderzoekers gevraagd de mogelijkheden voor een systeem van verhandelbare CO2-emissierechten te verkennen en daarover een workshop te organiseren. De resultaten van dit onderzoek en van de workshop zijn opgenomen in een achtergrondstudie van de Raad. Dit onderzoek en deze workshop staan overigens ook ten dienste van de adviesvoorbereiding ten behoeve van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (zie paragraaf 2.7).

De Raad bracht op 15 mei 1998 het gevraagde advies uit, met de volgende hoofdlijn.
Het NMP3 geeft een helder overzicht van de knelpunten in het milieubeleid, maar is te weinig strategisch van karakter. Het is uitgebracht aan het eind van de kabinetsperiode en schuift een aantal politieke keuzen in de vorm van “opties” door naar het volgende kabinet. Dat komt de dringend noodzakelijke politieke besluitvorming over het milieubeleid niet ten goede. Komende kabinetten doen er goed aan in het tweede jaar van hun periode een strategische milieunota met politieke keuzen op hoofdlijnen te presenteren. Dit zal de integratie van het milieubeleid bevorderen en recht doen aan de sturende rol van de minister van VROM op milieuterrein.

Ontkoppeling, oftewel economische groei met afnemende milieudruk, vergt een grote inspanning en betekent op de korte termijn een geringere toename van het vrij besteedbare inkomen dan bij ongewijzigd beleid. Dat betekent dus de noodzaak van politieke keuzen. Daartegenover staat dat de milieukwaliteit hoger wordt en dat onbetaalde rekeningen niet meer naar de toekomst worden geschoven. Op de lange termijn zijn de effecten van ontkoppeling macro-economisch gezien gering, van welvaartsverlies hoeft uiteindelijk geen sprake te zijn, meent de Raad. Is de economische groei hoger dan verwacht, dan zijn extra milieu-uitgaven nodig om de milieudoelen binnen bereik te houden. Het NMP3 oppert daarvoor als mogelijkheden: verdere vergroening van het belastingstelsel, en reservering van geld binnen de extra uitgavenruimte dankzij de hogere groei. De Raad vindt dit positief, maar te weinig uitgewerkt. Hij pleit ervoor bij de voorbereiding op voorhand in de Rijksbegroting bij het milieubeleid uit te gaan van een vrij hoge groeischatting, en op basis daarvan de nodige gelden te reserveren voor rijksmilieubeleid. Zo kan worden voorkomen dat de meevallers in het economisch beleid onmiddellijk leiden tot tegenvallers in het milieubeleid. De Raad vindt dat dit in het regeerakkoord moet worden vastgelegd.

Het kabinet neemt zich in het NMP3 vergroening van het belastingstelsel voor, met name door verhoging van de energieheffing op kleinverbruik. De Raad vindt deze verschuiving van de belastingdruk met ƒ 3,4 miljard naar het gebruik van fossiele brandstoffen positief, maar onvoldoende voor wezenlijke veranderingen in consumptie- en productiepatronen. Om de voor ontkoppeling nodige technologische vooruitgang te stimuleren is meer nodig. Veel verder gaande verschuivingen in de belastingdruk liggen op korte termijn echter niet binnen bereik. Mede daarom pleit de Raad voor uitbreiding van het belastingstelsel met gerichte positieve fiscale prikkels, gericht op milieu-effectiviteit. Ook negatieve fiscale prikkels - gericht op ontmoediging van gebruik van ongewenste producten of verrichten van ongewenste handelingen - kunnen hier nuttig zijn.

In Kyoto zijn vergaande afspraken gemaakt om de uitstoot van alle broeikasgassen te verminderen. Nederland zal een belangrijke bijdrage moeten leveren aan de EU-verplichting. De Raad ziet een kloof tussen wat moet en wat gebeurt, en vindt dat het kabinet zo spoedig mogelijk met voorstellen voor beleidsintensivering moet komen. Voor een succesvol klimaatbeleid zijn technologische doorbraken nodig op het gebied van energiebesparing en de inzet van duurzame energiebronnen. Daarnaast zijn structurele aanpassingen onontbeerlijk van onze ruimtelijke inrichting, transportinfrastructuur en woningbouw. Aangezien de internationale afspraken gelden voor 2010 moeten kosteneffectieve opties worden benut, waarbij gebruik wordt gemaakt van Joint Implementation en het zogenaamde Clean Development Mechanism. Ook zullen de mogelijkheden van verhandelbare emissierechten voor CO2 onderzocht moeten worden, binnen Nederland en vervolgens ook daarbuiten.

Het verzuringsbeleid is tot op heden behoorlijk succesvol geweest, maar het beleidsdoel voor 2010 blijft buiten bereik. Het kabinet handhaaft dit beleidsdoel in het NMP3 echter wel. De Raad vindt dat onbevredigend. De uitstoot van stikstofoxiden (NOx) kan alleen afdoende worden verminderd door een structurele aanpak van energievoorziening en -gebruik en door technologische doorbraken. Daarom moet men zoeken naar synergie met het klimaatbeleid. Verder kan het beleid kosteneffectiever worden door een gebiedsgerichte aanpak met gebiedsspecifieke doelen. Dit beleid kan nog versterkt worden door synergie na te streven met een gebiedsspecifiek mestbeleid dat tevens gericht is op de ecologische hoofdstructuur (EHS), natuurontwikkeling en recreatie. Uiteindelijk zou volgens de Raad een deel van de intensieve veehouderij in/nabij verzurings- zowel als en vermestingsgevoelige gebieden beëindigd moeten worden, eventueel in combinatie met geleidelijke verplaatsing van de desbetreffende bedrijven. Mede omdat over de verzuringsdoelen in de politiek en samenleving minder eensgezindheid bestaat, beveelt de Raad aan het belang van het streefdoel van 400 zuureq. nog eens goed en in alle openheid te agenderen.

Het fosfaatgebruik in de landbouw is structureel veel te hoog en het diepere grondwater bevat op veel plaatsen meer nitraat dan de norm voor drinkwaterkwaliteit toelaat. Het kabinet heeft doelen gesteld die nog enigszins haalbaar zijn en gekozen voor geleidelijke verbetering van de situatie door gefaseerde reductie van de varkensstapel. De Raad steunt dit beleid; hij is geen voorstander van aanscherping van de emissiedoelen voor 2010. Wel pleit de Raad voor meer steun voor voorlopers in de milieusparende landbouw. Verder vindt hij herstructurering nodig en ruimtelijke herordening naar de gebieden die voor de verschillende vormen van landbouw het meest geschikt zijn. De Raad vindt het verstandig om zich meer op specifieke gebieden te richten om daar de schade te beperken. Zo ontstaat ruimte voor synergie met andere beleidsterreinen.